浅谈阿勒泰地区地方税收征管模式的转变及完善建议

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浅谈阿勒泰地区地方税收征管模式的转变及完善建议

发布日期：2017年08月18日 来源： 本网原创

    一、总体情况概括

    阿勒泰地区地处新疆北部，属经济欠发达地区，地方税源结构单一，主要集中在矿山企业、房地产业和建筑业，抗风险能力不强，缺少稳定税源；2014-2016年期间，税种结构以营业税、企业所得税、个人所得税、资源税、耕地占用税为主， 5个税种合计占收入的比重分别为84.16%、81.70%、77%。

    阿勒泰地区在2014年开展税收征管改革试点的基础上，于2015年全面推行以转变征管模式和推进税收风险管理为重点的税收征管改革工作，目前，以风险管理为导向的税源专业化管理格局基本形成,辖区内共6县1市，其中5县1市成立了地方税务局（吉木乃县地税业务由国税征管），针对现行征管模式和税源结构，县（市）局结合实际情况下设分局、税务所和管理科对不同类型纳税人进行分类管理。

    二、“管户制”税收征管模式

    2014年以前采用“管户制”税收征管模式对辖区纳税人进行管理，成立企业管理所和个体管理所，分片、分类对企业纳税人和个体纳税人进行税源管理，履行管户责任，实行税收管理员制度。

    （一）“管户制”税收征管模式的特点

    一是责任明确，利于税款征收。“管户制”模式下税收管理员均有自己固定的管户，管户纳税人申报与否、税源底数是否清晰、生产经营情况了解是否准确，都能直观反映出税收管理员对管户的管理程度，工作努力程度，责任较为明确，同时便于开展组织收入工作。

    二是锻炼干部，促进干部综合征管素质。成为一名合格的管户管理员，需要深入管户直面纳税人，处理管户的所有涉税内容，促使管理员要以灵活多变的方式解决处理各种问题，可以在落实税收政策过程中不断提高自身的业务素质。

    三是职责明晰，利于调动工作积极性。管户模式灵活性较高，以户数为进行分配容易实现工作量的均衡，并且税收管理员对各自管户情况掌握的比较清楚，漏征漏管的情况少，日常管理具体到人，减少了互相推诿扯皮现象，从而有效调动税收管理员的工作积极性。

四是与纳税人关系紧密，便于提升纳税人满意度。日常的工作接触增多，纳税人与税收管理员的熟知度较高，且纳税人也较为信服自己的税收管理员，日常工作好沟通，便于增加纳税人满意度。

    （二）“管户制”税收征管模式的不足

    一是权利过于集中，不易监管。“管户制”模式下税收管理员的管理职责，涵盖了对纳税人巡查、税种鉴定、资格认定、发票领购、优惠资格调查、纳税评估、注销调查、税法宣传、财务辅导等诸多涉税事项。另外，税收管理员划片管理、固定管户，和所管理的纳税人实际上已形成了点对点的关系，容易把“责任田”变成“自留地”，排斥监管，造成监督盲区，容易产生不廉行为，甚至违法犯罪行为。

    二是责任意识不强会导致漏征漏管。如管理员缺乏责任意识，日常巡管不到位，调查不深入，税源底子不清，登记信息不实，经营情况不明，将导致管理不到位，执法风险较高，而且无法从根本上通过考核方式加以解决，造成有户不管，漏征漏管的情况。

三是管户增多造成疲于应付。随着经济社会发展，纳税人数量急剧增长，而税源调查、风险应对的专业化要求也越来越高，税收管理员的精力已没有办法适应现行经济发展的速度，难以全面详尽掌握纳税人的涉税事项，落实各项工作内容浮于表面、疲于应付。如按照现在管户的数量进行划分，企业管理所人均管理户数将达到300户左右，个体管理户数将达到650户左右，管理员想要摸清所有管户的涉税内容的难度大大增加。

    三、新征管模式的运行情况

    （一）改革基本情况

    2015年全面推行税收征管改革，实现税源分类分级管理，不再分配具体的户数，管理职能在不同层级、不同部门和不同岗位进行科学分解，建立起以风险管理为导向的税源专业化体系，基层局按照当地经济发展状况、税源管辖集中程度、人力资源等因素进行机构调整和优化职能，设两种征管运行模式。

    第一种模式：成立重点税源所和一般税源所。根据税源划分标准，原税源管理部门的职能分别由重点税源所、一般税源所承担。重点税源所，对辖区内重点税源实施专业化管理，突出对基本登记信息和生产经营信息的采集和维护，根据行业生产经营特点及规律，掌握企业经营情况、核算方式及税源变化情况，着重抓好税源预测分析、税收风险防范和应对工作，同时具有一般税源税务所相同的岗位设置和工作职能。一般税源所按照分工管事的方式，对一般税源实施管理。

    第二种模式：设立税源所（管理科）。根据税源划分标准，原税源管理部门职能由税源所承担。实行按事设岗、分岗管事的规范化管理。在税务所设重点税源组或重点税源管理岗，强化对重点项目、大企业税收控管，对一般税源规范化管理。将原税收管理员职责分解为风险应对、涉税事项调查认定、注销检查、户籍管理、催报催缴等事项，实施一般税源管理。

    （二）新征管模式的优势

    一是按事设岗，责任清晰。通过推行税源专业化管理税收管理人员岗位设置，人员分工及工作职责得到进一步明确，各岗位互相协作、互相衔接得到加强，一定程度上减少了基层管理人员繁琐的日常管理任务，外出下户的次数大幅减少，一线征管人员工作负担明显减轻。例如重点税源岗加强了对重点税源企业的个性化辅导、申报提醒、涉税信息分析、税源监控等工作，2014-2016年，重点税源企业实现税收收入占全地区税收收入的比例分别为30.76%、29.2%、30.87%，反映出针对重点税源企业的征管模式改革过渡平稳，波动较小。

    二是任务明确，重点突出。税收风险管理模式的推行，从一定程度上改变了以往重数量而轻质量的税收检查模式，减少了不必要的日常检查和纳税评估任务，做到了有的放矢，抓住了重点，使日常税收征管工作得到进一步规范。

    三是数据共享，协税护税工作得到加强。税源专业化管理和信息管税是深化征管改革的基础，随着改革的推行，税务干部对涉税数据的需求日渐增多，对涉税数据的数量、质量要求也越来越高，各级税务机关逐步建立起信息共享机制，落实综合治税工作，从加强各职能部门的联动配合入手，着手提高涉税信息的采集、分析和应用工作。

    四是化解执法风险，还责于纳税人。进一步平衡和规范征纳双方的权利义务，解决纳税人税法遵从主体地位不明确、税务机关和纳税人之间未严格按照《征管法》确立的权利以及义务履行相应职责等问题，提高纳税人的税法遵从度；税务部门通过按事定责定岗，将权力分解到各个环节，形成相互制约，同时强化执法过程监控，对各类业务按环节明确标准、全程记录、限时办结，建立考核机制，实现了征管各环节之间的有效制约，这种对涉税事项的分散化管理模式,有利于分解管理员过于集中的权力，降低执法风险，促进廉政建设。

    （三）运行中存在的问题

    一是静态管理，“守株待兔”。由于管事模式下税收管理员的管理对象的不确定性，导致税收管理员下户核实的少了，依靠纳税户自行申报、坐看报表的静态管理来掌握税源,对纳税人的经营情况、缴税情况及税收结构不能真实掌握，易造成对辖区内的税源底数不清，户籍不明，造成大户管不细、小户漏管多，“疏于管理、责任淡化"的问题凸现。

    二是涉税数据及共享程度无法达到现行征管模式的需求。专业化管理以纳税人自主申报为主，税务机关进行事中事后管理，但就目前推行的情况来看，数据问题成为了阻碍税源专业化管理的重要阻力。1.纳税人财务、税法知识较为欠缺，自主申报错误较多，所提供的基础数据和财务数据质量较差，税务人员进行风险分析时，差错率较高。2.综合治税工作推动缓慢，三方数据取得难度较大，营改增后，除所得税外，地税部门以征收财行税为主，事后管理纳税人自行申报的财行税需要多部门提供有可利用价值的三方数据进行分析，但实际工作中各地政府，各职能部门的重视程度和配合力度制约了此工作的进程，税务部门难有主动权掌控该工作。

    三是税务干部转变观念慢，放下工作快。推行前期，很多基层干部对税源专业化管理认识不清，思想不到位，认为没有管户就无事可做，，坐等风险任务，或者申报期后加班整改一批计算机数据工作就完成了，将事前提醒、纳税服务、政策宣传等工作抛于脑后，死搬“没有风险就不能进户”的教条；同时基层税源管理部门自主风险分析的主动性和意识较差，一味等待上级部门的风险推送任务，而且认为只有风险平台推送的工作才是风险任务，狭隘的认知税收风险管理工作。

    四是人员的数量、素质无法达到税源专业化管理要求。基层人员业务水平参差不齐，不能完全适应征管需求，导致风险应对、涉税事项调查认定、注销检查岗工作量大、人员过少，后续跟踪管理不到位，严重影响了税收管理的质量和时效；年轻干部入户执法机会较少，实地翻阅纳税人资料经验不足，造成风险应对工作浮于表面、没有深度，难以查深、查全、查透；各岗位对涉税事项的办理处于分段式，缺乏对纳税人综合信息的全面提炼、整理、分析，客观上造成对税源管理责任不清，底数不详。目前全地区从事税收风险管理工作的人员较少，远远达不到税收风险管理和专业化管理的需求。

    五是无法与管户制完全脱离。由于基层局人数较少，虽然划分管事职责，但无法满足税收管理员对户的完全分离，例如，有的县局管理科仅3人，其中1人负责管理企业纳税人，1人负责个体纳税人，1人为科室内勤，导致管事的人针对所有户，依旧存在执法风险和廉政风险。

    四、对完善征管模式的建议

    管户制模式总体上已不能适应当前社会主义市场经济发展水平，但管事制模式完全在我地区推行也存在一定的不足，就如何进一步完善本地征管模式提出以下几点建议：

    （一）加强数据交换，加快信息化建设。一是政府层面高位推动，完善综合治税各项制度，明晰职责，制定严格的惩戒措施，并成立相关部门落实监督。二是建立全疆或者地区一级的数据共享共用平台，完善数据传递规则，增强数据可利用性；同时与金税三期挂接，可直接与纳税人自行申报信息进行分析、比对。三是完善税收风险管理平台，增加可用性高的指标、模型，增强使用的便捷性和流程的从简性。

    （二）加强税源管理部门自行税收风险分析能力。目前主管税务机关税收风险管理工作以承接上级部门的税收风险推送任务进行风险应对为主，很少自行开展风险分析。税源管理部门主管辖区内的所有纳税人，在数据、信息达不到现行征管模式的要求下，税源管理部门是对税源情况掌握最为清楚的税务机关，现在仅接收上级部门的任务，而不自行进行分析，有些本末倒置。

    （三）提高对税收风险管理工作的认知范围。税收风险管理工作贯穿于征管改革的始终，纳税提醒、纳税评估、税务检查、税务稽查都是排除税收风险的手段，但目前有些税务干部片面的认为，只有通过平台推送来的风险应对任务才是税收风险管理工作，日常开展的催报催缴、纳税提醒、税务审计等工作均与风险工作无关，认为风险环节没有走全，不应作为税收风险管理工作的成效，狭隘的认知“以风险管理为导向”的税源专业化管理。

    （四）强化保障，加大投入。专业化软件的支撑、平台的建设、管理人员的配备及素质提升是开展税源专业化管理的重要保障，建议相关部门能够提供相应支持，配齐、配强提升征管工作的软硬件，以便顺利实现改革目标。

作者：徐亮　　责任编辑：李洪华