建设法治政府需要_论行政法上的信赖利益保护原则

  本文关键词：信赖利益保护原则，由笔耕文化传播整理发布。

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摘要：信赖利益本是民法上的一个原则，但是在二战后被大陆法系国家的行政法所吸收。行政法上的信赖利益保护原则是指公民出于对行政行为的信赖而安排其生活或处置其财产，行政主体为保护此信赖不得随意变更该行政行为，因特别情形确需变动且对相对人造成信赖损失的，应给予相对方以合理补偿的一项原则。信赖利益保护原则的理论基础有很多说法，争议比较多。大陆法系和英美法系中的信赖利益保护原则之起源和表现形式都不同，但是基本价值取向是一致的。我国行政法上的信赖利益保护没有明确规定，实行起来比较困难，不利于保护行政相对人的利益。因此有必要加强立法，如通过出台行政程序法来明确规定信赖利益保护是我国行政法的基本原则之一。

关键词：行政法；信赖利益；原则；行政程序法

THE RESEARCH ON THE FAITH PROTECTION PRINCIPLE IN ADMINISTRATIVE LAW

ABSTRACT

The faith protection principle originates in the civil law, but it was adopted by the centuries in continental law system after the Second World War. The faith protection principle refers to such a principle that under which the administrator should give compensation to the people who trust the act which was changed or rescinded. There are so many theories about the faith protection principle between the lawyers. The faith protection principle was adopted by continental law system and oceanic law system, but they, though have the same value orientation, take different forms in the two law system. There is no explicit article about the faith protection principle, so it is hard to be carried out. In order to protect the people’s right, the legislator should release some laws such as the administrative procedure law to adopt the faith protection principle as one of the fundamental principles in China’s administrative law.

Key Words: The administrative; The faith; The principle; The administrative procedure law

信赖利益保护原则之所以能被各国行政法所吸收，是因为信赖利益保护原则有着深厚的法理依据，其意蕴相当丰富，符合现代国家对于依法行政、控制行政权的价值取向。但是各国学者对于信赖利益保护原则的法理依据却有着不同的看法，存在很多争议。综合起来看，主要有如下观点：

以上学说各有各的道理，笔者比较赞同诚信类推说，认为行政主体在行政管理过程中和行政相对人之间的关系原则适用诚实信用原则。我们中国人经常谈到政府要“取信于民”、不能“失信于民”，法律法规不能“朝令夕改”等等，这些甚至在古代中国就已经存在的观点隐含了一种类似于信赖利益保护原则的思想。因而诚信类推说可能更符合我国人民的思维和传统。从这个角度来说，信赖利益保护原则在我国不能说是一个舶来的原则或者制度，而是有丰厚的本土资源的。

2.3.1信赖的基础。

信赖基础即在政府和人民的公法关系中，人民信赖利益赖以存在的客观基础。此客观基础即指行政行为，不仅包括作为，也包括不作为，不仅包括具体行政行为也包括抽象行政行为。为充分保障行政相对人及利害关系人的合理信赖，作为信赖保护基础的行政行为应当贯穿于行政权力运行的始终，即抽象行政行为中、具体行政行为的变动中和行政事实行为等。

2.3.2存在信赖表现。

所谓的信赖表现是指行政相对人基于行政主体的行政行为，而安排了自己的某项事务，并且对行政相对人的这项行政行为产生了确信和信任。行政相对人基于这种确信和信任，对自己的行为或者财产有所安排，也有可能是不作为。通常，信赖只有通过具体的行为体现出来才受法律的保护，相对人只有信赖的意思表示，没有作出信赖的行为也不受法律的保护。但在抽象的信赖保护类型中，由于信赖基础本身是抽象的法律秩序，所以相对人的信赖表现也比较隐含，有时候很大程度上属于主观方面的内容，不易认定。

2.3.3信赖利益值得保护。

在法国行政法中，信赖保护原则主要表现为对既得权益的保护，具体地说，就是通过限制行政行为的撤销、废止，限制立法机关制定具有溯及力的法律规范，保护既得权益原则等方式表现出来表现出来。根据法国有关法律的规定，行政行为效力的开始时期，除必须公布外，还受到另一个规则的制约，即行政行为的效力不溯及既往。

在日本行政法中，虽已明确将信赖保护原则作为行政法的基本原则之一，但是其适用的范围却相对较窄，主要在行政行为尤其是在授益行政行为的撤销与废止方面。与此相适应，日本的行政法学也以此为基点将信赖保护原则与法律安定性原则与依法行政原则结合起来加以研究，试图寻求它们的结合点，协调它们之间的冲突。

英美国家曾经长期坚守“国王不能为非”的观点，行政法起步比较晚，相应地对于信赖利益保护原则的研究也比较晚，但是这并不是说英美法系不存在信赖利益保护，相反，英美法系有着深厚的信赖保护的理论底蕴。

在美国行政法中，信赖保护的萌芽史上理论发展的最初浓缩为几个具有特定内涵的法律词汇。如“信赖利益”和“信赖利益损害赔偿”等。在美国，最早应用信赖规则的案件是慈善性捐赠案件，许诺人许诺捐赠教会、学校或其他类似机构一笔款项，受诺人依据信赖许诺做出了某项义务，如以捐赠人的名字命名图书馆或学校，尽管许诺的款项是捐蹭给受诺人的，但许诺人仍不得以误对价为借口拒绝履行其许诺。美国行政法中的信赖保护原则、主要是通过行政机关之间相互信任的有关规定，禁止翻供、一事不再理、以及遵守先例等规则而得以体现的。

如果说德国行政法上的信赖利益保护原则是从宪法权利的角度引申出来的话，那么英美国家的信赖保护原则则更多地从私法领域发展而来，笔者认为，这是和英美法系深厚的私法理论尤其是契约法文化分不开的。

信赖利益保护原则虽然在两大法系中的具体表现形式不同，理论来源也不尽相同，但是有着相同的价值去向，，即追求实质正义。在现代各国，公共事务领域急剧扩张，行政权也伴随着不断扩大，特别是行政自由裁量权，更是对行政相对人的利益关乎重大。为了顺应民主化的趋势，各国行政法均从不同的路径发展出了信赖利益保护原则。

在当代，两大法系正逐渐靠拢，行政法领域也是如此。行政法上的信赖利益保护在欧陆各国一般有法律规定，而在英美各国一般通过判例来确立，以美国为例，美国在累积一定的判例后，一般会以制定法的形式作出一些原则性的规定，汇编成法典，美国行政法在信赖利益保护原则这个问题上也正在向这方面发展。

4.1.1信赖保护原则在抽象行政行为中的适用。

抽象行政行为一般表现为行政主体通过制定规范性文件的方式来安排行政主体与行政相对人或者行政相对人之间的权利和义务。由于抽象行政行为涉及面比较广，因而抽象行政行为中的信赖利益保护已经受到了我国学者的关注。

在抽象行政行为中贯彻信赖利益保护原则是有法理依据的，即法律（法规）应该保持稳定性，而不能朝令夕改；法律（法规）原则上不溯及既往，除非该法律（法规）对相对人有所授益。这些适用于刑法、民法的法律原则同样适用于行政法。笔者认为，对于抽象行政行为而言，这些基本法学原理的要求就是在抽象行政行为中贯彻信赖利益保护原则。

4.1.2信赖利益保护原则在授益性行政行为中的适用。

信赖利益保护原则在授益性行政行为中的表现主要分为两个方面，即违法受益性行政行为的撤销和合法授益性行政行为的废止。

可见，信赖利益保护原则在行政相对人符合该原则构成要件的时候，甚至可以超越行政合法性原则。所以信赖利益保护原则对传统行政法理论的冲击是巨大了。不过正是如此，才凸显出了信赖利益保护原则的价值取向。

4.1.2信赖利益保护原则在负担性行政行为中的适用。

负担性行政行为是指行政机关对相对人苛以一定的义务或者剥夺一定的权利，导致相对人权益的减少和负担的增加的行为。

如果对于一项合法的负担性行政行为进行撤销，对相对人来说是义务的免除，是有益于相对人的行为，通说认为此时不存在信赖利益保护的问题。但是笔者认为，行政相对人对于这项负担性行政行为可能作出了某些安排，如果这项负担性行政行为突然撤销会导致行政相对人利益遭受更大损失的时候，笔者认为应当进行信赖利益保护。但是保护的方式当然不是要求行政相对人继续履行义务，而是行政主体可以给予一定的补偿。

如果对于一项非法的负担性行政行为进行撤销，理所当然应该给予相对人补偿。非法负担性行政行为一方面违法了行政合法性原则，另一方面也可能损害了相对人的信赖利益。

在现代国家中，司法被认为是社会正义的最后一道关口，法官把守着社会上最后的良心。可见司法对于现代国家是多么重要。行政主体和行政相对人关于信赖利益的冲突如果不能自我化解的话，那么只能提交到司法机关，让司法权来裁断。只有这样才能提现司法权对行政权的控制，才能切实保护行政相对人的利益。

对于抽象行政行为问题，前文已经有所论述，即在司法审查制度完善的国家（如美国），法院可以对行政立法进行合法性和合宪性审查，在设立宪法法院的国家（如德国）宪法法院也有权审查相关规范性文件。笔者认为，这一制度安排是富有成效的。只有把抽象行政行为也纳入司法审查的范围，才能真正实现法治国家的目标。

我国由于观念和制度的限制，以及我国行政法体系建立晚、研究落后，所以当时立法者并没有把抽象行政行为纳入行政诉讼的范围。这一制度安排在现实中产生的问题是，一些地方政府为了保护自身的利益，经常以制定规范性文件的形式，即通过抽象行政行为的形式来处分某一小团体、小范围内行政相对人的权利，引发了很多争议。笔者认为这是行政主体在利用现行制度的漏洞，为自身谋取利益。这可以说是我国行政诉讼法的硬伤。由于抽象行政行为根本不在行政诉讼可诉范围之内，因而对于涉及抽象行政行为的信赖利益保护，在我国无从谈起。

对于具体行政行为的可诉性，我国行政诉讼法是有明确规定的。由于我国行政法对于信赖利益保护没有明确表态，因而对于具体行政行为中的信赖利益保护，法官可以通过自由裁量的方式来实现。

在前文的论述中，笔者初步涉及了我国行政法上的信赖利益保护原则。前面说过，我国行政法上并不存在明确的信赖利益保护原则，该原则仅仅是学者和实践工作者通过学理及国外法制推导出来的。将来出台的行政程序法应该有信赖利益保护的详细规定，否则这部行政程序法便失去了时代意义。

这一司法解释隐含了信赖利益保护的思想，但是它有很大的局限性，一方面是它没有明确提出信赖利益保护的概念，另外一方面它并没有系统化地规定这一原则。而且它只是一个司法解释，效力层次不高，只能算作是司法机关内部办案的指导意见。当然，它更没有也不可能把抽象行政行为纳入其中。因此，尽快出台行政程序法，尽快对信赖利益保护原则作出详细的规定，是时代的需要。

信赖利益保护原则对于完善依法行政，保护行政相对人的合法利益，限制行政权的扩张无疑有着重要的意义。信赖利益保护原则在我国行政法上主要存在如下问题：

5.3.1完善相关立法。

我国在制定行政程序法时，应在总则中将信赖保护原则确立为一项基本原则，明确其不仅是指导行政程序法所有制度设计的基本原则，也是其他单行行政法在设置程序时必须遵循的原则，更是行政执法、司法活动的基本依据。与此同时，在行政程序法分则以及相关单行行政法中进一步细化有关的具体制度，建立起系统而又科学的信赖保护原则运行体系。

5.3.2将抽象行政行为纳入司法审查范围。

5.3.3建立信赖利益损失补偿制度。

结语

信赖利益保护原则在控制行政权力，保障行政相对人的利益方面发挥着重要的作用，是行政法的基本原则之一。大陆法系和英美法系的信赖利益保护原则有着不同的起源和表现形式，但是其基本价值取向是一致的。我国立法并没有规定信赖利益保护原则，但是法学界对于这一原则是承认和肯定的。目前我国在信赖利益保护方面存在种种不足，但是相信在行政程序法出台后，这一局面会得到有效改善。本文认为我国应当明确把信赖利益保护原则作为我国行政法的基本原则之一，并且通过具体的制度设计保障信赖利益保护原则的贯彻实施，以推动行政法治目标的实现。

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