加大对农村公共产品的供给

□江海燕

随着农村经济社会的发展，广大农民日益迫切地要求政府能够为他们提供基本而有保障的公共产品和服务。长期以来由于政府职能的缺失及生产力发展不足等原因，，造成农村公共产品供给陷入严重不足的困境，这种状况不利于社会主义和谐社会的构建和新农村建设。因此，要尽快改革政府职能，努力建立公共服务型政府，加大对农村公共产品供给的力度，为农民提供更多更好的农村公共产品，促进农业发展和农村进步。

1、树立公共服务型政府理念，强化政府在农村公共产品供给中的主体责任

公共服务型政府是20世纪80年代西方国家在新公共管理理论指引下提出的一种政府理念，目前已经成为世界性政府改革潮流。它的基本主张就是，政府的存在是为了满足社会的需求，强调政府的作用必须集中在公共产品和公共服务的提供上，政府应该尽可能地为社会提供满意的公共物品。在社会主义市场经济条件下，政府职能主要体现为宏观调控经济，提供公共产品和服务；确保社会安全等。要高度重视并将公共服务作为政府的基本职能和核心职能，切实强化政府在农村公共产品供给中的主体责任。公共服务型政府追求的一个重要目标就是实现和保障社会公正，农民作为国家公民，作为市场经济的主体之一，理应享受与城市居民一样的竞争机会和一样的公民权利，但目前农民与市民在公共产品享受上的差异使农民沦为二等公民，这种状况不符合公共服务型政府建设的目标。因此，各级政府要树立城乡人民平等观念，从根本上改变城乡二元思维模式，给农民国民待遇，向农民提供与市民大体均等的公共产品，从根本上打破公共产品供给上的城乡二元体制，真正承担起农村公共产品的供给主体责任，逐步建立与中国全面建设小康社会和工农业和谐发展相适应、以城乡公平和谐发展为目标的新型农村公共产品供给体制。

2、建立公共财政体制，明晰各级政府在农村公共产品供给中各自的职责

要实施农村公共产品供给，就必须建立覆盖农村的公共财政体制。公共财政是保障政府公共产品供给的制度安排，要确保各级政府财政收入主要用于为社会提供公共产品和公共服务。要改革目前各级政府财政支出结构，大力压缩非公共性的财政支出，严格控制形象工程和政绩工程，将有限的资金投入到社会所必须的公共产品生产和服务的提供上。要合理划分各级政府的财权和事权，事权与财权统一是建立公共服务型政府的重要前提条件，要彻底改变事权层层下放、财权层层上收的不合理状况，使财政支出范围以事权为基础，以满足社会公共需要为目的。要根据公共产品的范围层次，明确界定中央、省、市、县、乡镇政府五级政府供给主体在提供农村公共产品方面的责任和范围，积极探索建立与公共财政相适应的农村公共产品供给体制。凡是受益范围遍及全国的公共产品，加强中央政府与省级政府的提供，尤其对欠发达的省份和地区，应加大中央政府的投入，如对农村义务教育、公共卫生、社会保障以及全国性农业技术推广、农业公共信息和农村环境保护等农村公共产品的供给；而受益范围局限于地方的公共产品，则由相应层次的地方政府提供，如区域性的农田水利建设、辖区道路建设等；具有外溢性的地方性公共产品应由中央政府和地方政府共同提供。要借鉴国际经验，建立规范、高效、促进地区公平、保障农村公共产品供给的转移支付制度，逐步将现行多种转移支付形式归并为一般性转移支付和专项转移支付两类。推动省级以下政府的转移支付制度建设，逐步缩小辖区内地区间财力差距导致的公共产品供给的不公平。

3、突出重点，为农民提供基本而有保障的公共产品

在实施农村公共产品供给过程中，各级政府要以人为本，按轻重缓急，将公共产品供给的重点放在能直接改善农民生产和生活环境方面来，为农民提供基本而有保障的公共产品。在当前及今后一段时期，各级政府应在职责范围内重点解决以下农村基础性公共产品的供给问题：

第一、尽快建立城乡一元化的公共教育体制。要把农村义务教育的政府供给和城乡一元供给，作为政府的一项重要义务和长期目标来抓。在大多数国家，初等教育是免费的，因此，要明确中央和省级政府是农村义务教育的投资主体，合理配置城乡公共教育资源，努力实现让农村孩子与城市孩子享受均等的公共教育资源待遇的起点公平和机会公平。公共财政要为实现城乡公共教育起点公平和机会公平更多地补贴农村基础教育建设，加大农村贫困地区和贫困人口教育的转移支付力度，提高城乡间公共教育的公平程度。

第二、建立农村基本的公共卫生保障制度。公共卫生是人的生存和发展最基本的要求，是现代公民应当享有的最基本的公共产品之一。加快建立和健全农村新型合作医疗制度，尽快使新型农村合作医疗制度覆盖所有的农村。要以大病统筹为重点，加快建立农村公共卫生保障制度。国家应建立和完善农村卫生专项转移支付制度，逐步建立农村公共卫生事件应急体系、全面推行农村医疗保险制度。

第三、完善农村居民最低生活保障制度和救济体系。农村最低生活保障制度是满足农民最基本需求的公共产品，是维护农民作为公民应当享有的生存权利，也是政府应当承担的义务。要尽快在全国范围内建立农村最低生活保障制度，努力做到应保尽保，中央财政要加大对贫困农村地区的转移支付力度。要建立与市场经济相适应的救济体系，在大力落实重大疾病救助制的基础上，积极探索建立突发性救助机制，以利农村弱势群体得到有效救助。

第四、加大对农业基础设施和农业科技信息等公共产品的投入，提高农业综合生产能力。要在继续搞好大中型农田水利基础设施建设的同时，不断加大对小型农田水利基础设施的投入力度。加快建立以政府为主导、社会力量广泛参与的多元化农业科研投入体系，形成稳定的投入增长机制，大力支持农村社会化服务体系，加快农产品市场信息体系建设。加大财政对乡村道路、电网、通讯、文化场馆等基础设施的建设，逐步改善农民的生活环境。

4、充分发挥市场与社会的力量，积极探索农村公共产品供给的多元途径

政府不能推卸供给农村公共产品的责任，但政府决不是农村公共产品唯一的供给主体。要合理界定政府提供农村公共产品的边界和范围，根据新公共管理理论，，政府只需提供核心公共产品，至于非核心公共产品、准公共产品则应该充分调动市场和社会力量来辅助供给。事实上，没有哪个国家的政府能够独自提供全社会的所有公共物品。在市场经济条件下，公共物品供给主体的多元化应是我国农村公共产品的发展方向。尤其是我国农村地域广阔，对农村公共产品的需求规模较大，而且历史欠帐太多，如果仅仅依靠各级政府这种单一主体很难在短期内改善农村公共产品的供给。因此，必须在以政府为主体的情况下，充分发挥市场、社会力量，形成农村公共产品供给主体多元化的格局。各级政府要通过一定的产权保护和制度激励，为市场、社会力量提供公共产品创造良好的环境。政府要按照谁投资谁受益的原则，允许和鼓励私营企业生产和经营公共产品，积极引进民间资金和外资为农村公共产品生产服务。要鼓励各种社会力量，特别是非政府组织成为农村公共产品生产和服务的提供主体，政府可以通过提供资助补贴、减免税收优惠等方式，引导各种非营利组织提供公共产品。另外，即使是政府负责的农村公共产品，也要避免政府对公共产品供给的垄断经营，要通过引入市场竞争方式实现公共产品供给的市场化、社会化，降低公共产品供给成本，提高政府的公共服务效能。因为按照新公共管理理论，政府在公共物品供给上最主要的职责应是“掌舵”（决策、控制和监督），而不是“划浆”（具体生产），因此，各级政府在农村公共产品供给上负责不等于各级政府全包揽或直接生产。政府可以通过购买、外包、租赁、招标等市场竞争机制，尽可能地把公共产品的生产交给企业、民间团体去做，强化公共物品生产和供给的竞争性，政府只保证农村居民所获得的最终的公共产品质量，政府自身则不一定要亲自生产或经营。

5、注意生产力和社会发展阶段的客观制约，逐步完善农村公共产品的供给

尽管现在中国已经到了“工业反哺农业、城市支持农村”，城乡统筹考虑公共产品供给的阶段，但公共产品的城乡统筹供给绝不意味着城乡应完全具有均等水平的供给，而必须考虑经济发展水平的客观制约。因为公共产品的生产和供给同私人产品的供给一样，是要消耗有限的资源的。当前我国国力总体上还不够强，工业化程度还不是非常发达，因此，“工业反哺农业”的力度和能力还有限；另一方面，目前城乡居民的比例，农村是60%多，城市是30%多，“城市扶持农村”现阶段实际上是少数人扶持和帮助多数人，难度还是比较大的。因此，一方面，政府必须采取积极措施以缩短城乡间公共产品供给的巨大差距，另一方面，在强调公共产品的城乡统筹供给时，必须清醒地面对社会经济发展水平的客观制约，应考虑量力而行，以免对工业发展造成过重的经济负担和对城市市民社会福利的剥夺。