高新区管理体制研究——以西安高新区为例

1 绪论

1.1  研究的背景及意义

结合科学教育和生产力的发展状况，将目标定为拓展新产业和开发高新技术的知识型密集区域，高新技术开发区作为国家和地方政府设立的综合基地，在经济社会和科学技术两方面，推动了相互间的协调发展。而抢占高新技术产业的制高点，成为了西方发达国家的重要战略，以中国为代表的发展中国家也在竞相建立自己的科学技术产业园，高新技术产业开发区也逐渐成为推动当代人类社会发展的重要动因。中国也从 1988 年开始建立高新技术产业开发区，作为极具代表性的高新区之一的西安高新区已初步成西部经济区内具有良好投资环境的快速发展地区，并成为向世界展示陕西强劲的经济动力的重要载体。

但是在我国高新区进入全新发展时期的的今天，对比高新技术产业园区在生命周期方面的规律,我们认识到了其中存在的问题。在即将到来的新的发展时期，我国高新区整体功能的提高己经无法仅仅依靠政策优势的引入，以及对具体某方面技术的引进。而需要建立并完善一个包括企业、大学、科研机构和政府等，区域内各参与主体的结构组成应该从外延扩张的方式向合理的内在结构组建转变，在粗犷式的外资引进和目标不明确的投资方面进行调整，营造一个相互联系，具有主动创新的互联环境。导致高新区对区内企业吸引力具有局限性和不稳定性的是新区发展初期，单纯的依靠提供土地使用权和政策上的优惠。这就要求在进一步的发展中，把管理运行体制的优势创新放在首位，同时抛弃旧的政策依赖开发方式。在西方制度经济学派中的理论认为，资源的配置和它的使用效率会较大程度的影响管理体制，能够最优配置技术、资金、人才等要素的应该是一套有效率的管理体制。同时，著名经济学家吴敬琏的观点认为制度重于技术，在这个再发展的过程中,核心环节是管理运行体制的创新。

针对这种情况，研究中很多的不足都体现在国内外学者对高新区管理体制以及运行模式等方面。他们多将注意力放在国外高新区运行模式相关理论的阐释和总结上，同时较少有对中国西部高新区的研究成果。研究不充分也体现在,对在当下我国建立适合实际情况的新区管理运行体制以及政府部门对高新区管理的影响等方面。所以在最终为高新区提供有建设性的决策依据时，需要实际全面而准确的科学判断，这也是研究高新区当务之急应当解决的问题。

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1.2  国内外研究现状

1.2.1  国外研究现状

国外的研究学者对高新区的的涉足相对较早。高新区在以发达国家为代表的西方国家占据十分重要的地位。尤其是创建“高新区”的美国对高新区的研究中就涉及到各个层面。著名学者威廉·米勒在《硅谷优势》一书中，就提出了创朴企业的栖息地理论，“硅谷”案例的成功对高新区的研究有着深远的影响①。安娜利·萨克森宁在《地区优势——硅谷和 128 公路地区的文化与竞争》一书中，提出高新区发展的根本动因为体制运行等问题。主要通过“硅谷”和“128 公路”地区的对比，分析其发展过程的全过程②。鲍克在《中国开发区研究——入世后开发区微观体制设计》中，提出超自主体制论，即开发区管理运行体制。此理论不仅有利于促进地方政府发展意愿的实现，更能实现国家管理机构的战略意图。其在多方面体现的自主安排行，是超自主体制论的核心观点。主要表现在：①拥有高层次的行政级别②在职能上具有强授权性③财力和资源的第一位安排④各级政府的政策性保护⑤社会性管理成本和权利机构的定期汇报义务得的最大程度的降低等几个方面③。

目前，西方国家以“三元参与理论”作为高新区管理和发展的理论依据与准则。霍尔和卡斯特尔等学者在《世界的高技术园区》中，将国外高新区的管理体制分为四种，分别是政府主导管理型、公司企业管理型、高校与科研机构协管型和协会管理型。政府主导管理模式是指以政府为主导作用，所有资金来源于政府单方投资。公司企业管理模式是指实行经理负责制、由各方派出的代表组成董事会进行共同管理的模式。高校和科研机构协管模式是指由高校、科研机构及相关组织对高校内组织的科学孵化园等进行统一指导性管理的模式。协会管理型模式是指由多类机构共同分担，共同承担管理责任的模式，其中包括政府、企业、银行、高校、科研机构等其他相关部门④。

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2  研究的理论基础——新公共服务理论

2.1  新公共服务理论的产生

新公共服务理论的出现，是在发达国家进入发展新时期后，政府改革的观念充斥了整个 1980 年到 2000 年。当时的新公共管理主张的理论基调，即便逐渐体现出了主流观点的地位，但还未得到各界的认同。将企业家政府理论作为主要内容的新公共管理，在走向世界的浪潮中其缺陷被很多学者从不同的角度做出了指正，著名学者福克斯、格林和哈伯尔在《作为后现代符号政治的政府再造》和《论治理和重塑政府》等文章中揭示新公共管理自身存在的矛盾、深入分析“企业家政府”模式，提出三权分立的模式可能被打破，最终损害美国现有的稳定制度。一部分专家学者对公共管理中公共企业家精神的质疑，认为学者特里强调的“新管理主义”会对公平、正义、民主、宪政价值产生负面影响。针对各种质疑,人们开始探究公共管理的宗旨以及公平的价值是否可以被效率所取代。美国著名的公共行政管理学家登哈特在对这些问题的争论和困扰中,倡导的新公共服务理论脱颖而出。新公共服务理论较高的顺应政府改革的全球化时代潮流，新公共服务理论的应用对提高政府效率，缓解财政危机，优化社会公共服务结构等方面有深远影响和借鉴启示意义。

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2.2  新公共服务理论的主要内容

新公共服务理论，指的是在社会体系中，政府扮演以公众为中心服务对象的一套治理体系理念。此理论不再是以个人利益及经济理论为首位的行政模式，取而代之的是在公平、民主基础上的为大众服务的治理模式。这种理论是适合现代公共行政发展趋势的、一种全新的理论体系。新公共服务理论同时是在借鉴公共行政和新公共管理的基础上建立的，所以并代表是对传统的两个理论的彻底摒弃。它是在借鉴了传统公共行政合理内核的基础上，并结合新公共管理理论对在实践中改进的经验上取得的重要理论成果，而且同时避免了企业家政府理论的弊端。所以登哈特提出了一种既关注公平、公共利益又着重体现民主价值的科学理论体系。该理论体系兼具满足社会管理需求和价值需求的双重特点。

2.2.1  核心职能是服务

新公共服务理论强调政府的服务职能。根据奥斯本和盖布勒的理论主张——“掌舵而不是划桨”，其充分表达公民的利益诉求和实现公众的共同利益是新公共服务理论对政府行为的要求，政府不再掌控新的社会发展方向。登哈特主张政府在面对利益多元和日渐复杂的现代社会时已经不能习惯于将自己的身份局限在对社会这艘大船的掌舵，而应该逐渐认识到在社会群体和各方利益下政府本身不再是社会治理的唯一决策者，应是社会公共活动和各类议事环节中的一员，不断统一非营利组织和私营组织，在地区经济发展中协同合作，寻求新的发展方式。解决公共问题是政府最重要的角色定位之一，排除一切难题给社会各方提供便利的协商条件，将垄断式的管理转化为服务性的治理。

2.2.2  对公共利益的主导价值取向

公共利益作为新公共服务理论的核心内容，也是对公共利益的重新肯定，在政府服务中要求管理机构在追求实现公众的共同责任、利益的同时，逐渐形成一种集体化的公共利益价值观。登哈特认为在确保符合公平、公正的价值标准前提下，建立更广泛的公众协商与对话是社会良好目标的必要历程，使公共利益始终处于核心地位。

新公共服务理论中所强调的公共利益并非是个人自我利益的单纯聚合,而是共同利益相互对话的结果。公共利益是依据共同利益去行动,以达到超越狭隘的自我利益并实现公共利益的最大化的目标。在此理论应用中，政府并不是公共利益的唯一主宰者,  而是被视为社会治理体系中的关键角色。

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3  高新区发展概况 ....... 13

3.1  高新区产生的背景和发展条件 ............. 13

3.1.1  高新区产生的背景 ............. 13

3.1.2  高新区的发展条件 ............ 14

4  西安高新区管理体制现状分析 ................23

4.1  西安高新区发展现状 ............... 23

4.1.1  西安高新区的发展成就 ................ 23

4.1.2  西安高新区的资源整合现状 ............... 24

5  新公共服务视角下西安高新区管理体制发展面临的问题及探索 ...................... 31

5.1  西安高新区发展中存在的问题 .................. 31

5.1.1  经济地位和行政主体地位不对等 ............ 31

5.1.2  科技中介服务体系尚不完善 ............... 31

5  新公共服务视角下西安高新区管理体制发展面临的问题及探索

5.1  西安高新区发展中存在的问题

5.1.1  经济地位和行政主体地位不对等

 西安高新区在经历二十五年的发展后，获得巨大的经济和社会效益，经过从弱到强和由小到大的转变，带动了西安地区的经济增长，扩大了人才就业和培养了一批企业家。据发展与改革商务局的资料统计，园区内高新技术生产总值在西安市的生产总值比例中逐年递增，是升级我国传统产业系统的核心要素。

在文中之前提到新公共服务理论强调政府的服务职能，理论主张“掌舵而不是划桨”，其充分表达公民的利益诉求和实现公众的共同利益是新公共服务理论对政府行为的要求，应该逐渐认识到在社会群体和各方利益下政府本身不再是社会治理的唯一决策者，应是社会公共活动和各类议事环节中的一员，不断统一非营利组织和私营组织，在地区经济发展中协同合作，寻求新的发展方式。而经济地位和行政主体地位不对等，与新公共服务理论之间的矛盾，，正体现在了高新区资金实力雄厚，有很强的意愿去进行开发建设，但同时没有法律对自身的合法定义，导致无法发挥权力去解决问题。

西安高新区的行政地位和高新区管理委员会的法律界定也没有得到清楚地界定，尽管西安市颁布并实施了关于开发区的相关条例，但是并没有明确高新区管理机构的在园区内的执法资格。在日益发挥重要经济作用的同时，高新区所在的行政区域—雁塔区，没有在园区内部形成清楚的权力划分和行之有效的行政管理体系，这就导致执行过程中，管理行为会受到法律规定没有授权方面的局限，在管理过程中，尤其是限制了行政效率的提高、企业和公民合法权益的维护以及行政审批程序的简化等。最终造成西安高新区略显迟滞的行政主体地位与较好经济发展地位的高新区的明显反差。

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6  结语

为了国家发展的需要，我国加快了全球新技术革新背景下的高新产业建设，经过 56 各国家级高新技术产业开发区的建立，加快了高新技术的商品化和国际化。在中国近三十年的发展中，从初期的依靠政策支持到现在逐步走出了一条适合国情、发挥自身资源特点的高新区发展模式，高新技术支柱产业已初具规模。进入新的发展阶段后，高新区不仅在市场生产上进行创新，同时也要在管理上符合时代规律，所以西安高新区也应顺应革新，以新公共服务为理论基础进行管理体制改革。经过本文章的分析，主要得出以下结论：

 首先通过对高新区的研究分析，可以看出面对新的形势我国高新区应该认识到管理体制的不协调已经影响到高新区的社会经济发展，只有解决这个问题才可能使高新区再次拥有发展动力。其次指出西安高新区管理中存在的主要问题，如经济地位和行政主体地位不对等、科技中介服务体系尚不完善、管理机构设置缺乏科学性、高新区管理体制有待创新等主要方面。最后在研究高新区发展中，尤其是对西安高新区的分析中运用新公共服务理论作为工具，得出管理机构在理念上和具体管理措施上的转变，有利于西安高新区的长远发展。提出解决西安高新区的管理创新中遇到问题的建议，在信息服务平台、监督评估制度、一站式服务方式以及人才管理等方面进行转变。将服务理念充分融入高新区管理机构的管理行为，以此满足园区更好更快的发展条件。

中国高新区的管理运行体制创新研究是结合多领域的问题，本人从新公共管理论入手对西部地区中的西安高新区进行研究算是一种新的尝试，希望能得出一定发展经验来为以后西安乃至全国高新区发展做出贡献。同时，对西安高新区的分析仍存在高度上和深度上的不足，比如对一些法律法规不熟悉等，所提出的部分建议还有待进行实践检验，由于个人知识储备的欠缺以及调研时间和资料收集的局限性，导致本文有很多有待改进之处，将在今后不断学习完善，成为本人持续关注的研究课题。

参考文献（略）