寻租空间挤压下“庸政”现象的滋长及其治理研究

第一节 研究背景与意义

一、研究背景

（一）公众的公共服务需求水平与政府的公共服务供给水平之间差距渐显

根据人社部 2016 年发布的统计公报显示，我国的公务员总数已于 2015 年底达到 716.7 万人，虽然近两年来录用的公务员人数呈现持续下降的趋势，但是公务员基数仍然很庞大，如何有效地对公务员进行管理以促进政府的高效运作，是一个很头疼的问题。市场经济拉近了政府与老百姓之间的互动和联系，不论是企业家、私营业主、普通白领还是其他各行各业的人，小到办理证照，大到工程项目招投标，事实上，我们每时每刻都在和政府打交道。政府应该意识到，社会大众对于政府公共服务和公共管理的需求量在逐渐增大的同时，对于服务质量也有了更高层次的要求。然而令人担忧的现实情况是，“门难进，章难改，事难办”的衙门风气仍然根深蒂固，“脸难看，话难听”的官僚作风依旧屡见不鲜。这些现象的背后，不仅仅是政府办事人员的素质和能力问题，更重要的是欠科学、不完善的行政管理设计。

（二）反腐新形势下的公务员队伍“辞职潮”与“不作为”并存

十八大以后，我国在反腐败方面表现出了改革开放以来最强的力度和决心，“八项规定”、反“四风”、“六项禁令”的出台，反腐倡廉监督机制、纠风纠错机制、惩治机制的完善，“老虎、苍蝇一起打”的反腐总基调的提出，加上中央和地方的多次巡视，不但打击了基层腐败，也让不少违法违纪的高官落马。但是，以负激励制度为主的反腐工作也面临了一些并发症，最明显的就是公务员“辞职潮”与“不作为”。

.........................

第二节 国内外文献综述

反腐与治庸是两个较为古老的政治话题，不仅表现在政治领域和学术领域，同样渗透在人们日常的饭后闲谈中。这两个话题相对而言，人们更加热衷于讨论反腐，而庸政由于其表现形式比腐败温和，社会对庸政便抱有更多的容忍，因此，庸政与治庸问题在学术界的研究热情和研究成果不及反腐。在现有的治庸研究中，国内外主流学术观点多将庸政问题看作是政府低效运作的表现，并主要从政府绩效、政府效能角度出发加以研究，鲜有学者将庸政与腐败挂钩。在公共管理领域的权力寻租问题上，自从寻租理论问世以来，长期被用于反腐败研究，寻租与腐败的研究往往交织在一起，不同学者从行为学、心理学、社会学等不同角度对寻租和腐败的本质进行探索，但对寻租与庸政之间关系的研究却不多见。总的来说，不管是规范研究还是实证研究，学术界对于公共权力寻租，腐败和庸政问题，都有着不同层次和深度的研究，主要成果如下。

一、关于寻租的研究

寻租作为经济学范畴的一种现象，广泛存在于现代市场经济国家中，尤其是像中国这样的向市场经济转轨的国家。虽然寻租概念和理论的提出只有短短几十年的时间，但是经济学界的相关学者非正式地涉猎寻租活动已经有相当长的一段历史。古典经济学家认为，人们一直试图建立垄断，垄断的建立便意味着创造了垄断利润和租金，分享租金的欲望促使人们纷纷进入某个产业，从而导致供给增加，价格下降，租金也随之消散。哈伯格（Arnold C. Harberger，1954）①在其名为《垄断与资源配置》的文章中对垄断所引起的社会成本进行了测量，引起了经济学界的关注。其后，戈登·塔洛克(Gordon Tullock，1967)②的《关税、垄断和偷窃的福利成本》开创了寻租理论的公共选择学派分支。他认为，新古典模型偏重对完全竞争的研究，忽视了对税收、关税和垄断这类容易脱离竞争的情况，对后者导致的社会福利损失的估计远小于其实际损失。美国经济学家安妮·克鲁格（AnneO.Krueger，1974）③率先提出了寻租一词的概念，开创了寻租理论的国际贸易分支。她将寻租定义为是一种在政治过程中利用手中的资源获得特权从而构成对他人利益的损害大于租金获得者收益的行为，托利森和布坎南等国外学者也以社会资源为研究角度对寻租进行了界定。以 Tullock 和 James M. Buchanan 为代表的公共选择学派与以Krueger和Jagdish Bhagwati为代表的国际贸易学派的区别主要在于方法论而不是实质内容。

............................

第二章 寻租空间挤压下的庸政问题界定及现状

第一节 庸政的内涵

一、庸政的概念

庸政一词，目前为止学术界对其并没有严格意义上的概念界定。仅从字面意义来说，《康熙字典》对“庸”字的意思有 16 种解释，其中的两种解释分别是平庸与昏庸（庸下）。《汉书·薛宣传》有言“任重职大,非庸材所能堪”，意思是重大的职责并不是平庸的人所能承担的，庸材（才）一词便出自此处。《晋书·惠帝纪论》也提到了“不有乱常,则多庸暗”。人们经常将“庸政”与“懒政”放在一起提及，所以庸政其实是一个相对于“勤政”来说的概念，勤于政事，恪尽职守，自古以来便是儒家文化圈推崇的行政理念，为历代君王所提倡，为百姓所称赞，成公绥在《贤明颂》一文中写道：“王用勤政，万国以虔”。

基于此，本文将庸政的定义划为广义与狭义两种。广义上的庸政可以解释为政府及其公职人员的消极状态造成行政资源浪费、行政效率低下的现象，包括精神庸政和行为庸政。狭义上的庸政是指掌握行政职权的行政主体及其公职人员在其法定职责范围内消极行使或者不行使其行政职权的行为事实，偏重于行为庸政。

结合以上主张，本文的观点是，界定行政行为是否为庸政，需要满足三个必要条件。首先是触发要件，触发动力来自两个方面，一是上级部门对下级部门及其公职人员提出了要求或者下达了任务，二是作为普通民众的行政相对人在庸政主体的管辖范围内申请其作出行政行为以履行自己职责。其次是职权要件，即上级下达的任务和行政相对人提出的申请必须是在庸政主体职权和管理范围内。最后是时限要件，包括庸政主体在规定的时限内未履行、拒绝履行、拖延履行职权或者拒绝答复其上级或行政相对人。

.................................

第二节 庸政的类型及其特征

政府官员的“庸懒散”并不是新时期的新问题，历史上的庸官懒政也是不胜枚举。《汉书·朱云传》有云“今朝廷大臣，上不能匡主，下亡以益民，皆尸位素餐”。庸政随着时间的推移衍生出了很多类型，并且不受权力层次和部门性质的局限，上到中央高官下到基层办事员，从政府办公室到窗口部门，都会产生庸官懒政。本文在此分析了庸政的具体表现形式以及在特定年龄和权力层次下的庸政特征。

一、庸政的具体表现形式

（一）“瞌睡式”

顾名思义，“瞌睡式”庸政就是指公务员在工作期间精神颓废，不务正业，把主要精力放在与本职工作无关的事情上，从而导致工作效率低下。其可见表现有（1）在岗不在状态，在岗时间休息睡觉或者看报、玩手机，萎靡不振；（2）利用工作之便做私事，比如使用办公电脑和设备玩游戏、炒股、网购、看电视剧；（3）忽视考勤制度，上班迟到，下班早退，工作期间绕过请假程序，擅自离岗、串岗。这些哪怕在私人企业中都严格禁止的影响工作效率的行为，在党政机关中却屡见不鲜。

2013 年 4 月，四川省开江县某副乡长因在该县党风廉政活动动员大会上打盹儿被县委书记当场点名批评，县纪委随后对这名乡长进行了调查，发现其在与会的前一天晚上熬夜打牌导致睡眠不足，于是对其作出停职处理。2015 年，北京市纪委在其政府网站对 12 起为官不为的典型案例予以通报，其中一起就是关于北京市密云县五名综合行政执法人员在工作时间在茶楼喝茶打牌的。①纵观各地对庸官庸政的通报情况可以发现，此类“瞌睡型”官员不在少数，并且从工作量较小的“清闲部门”逐渐往事务繁忙的职能部门尤其是“窗口部门”渗透。常州市某国税局的窗口办事人员在工作期间有人排队办理业务的情况下睡觉被网友热议，六安市霍邱县政务服务中心的公务员在电视台记者暗访时被曝光借调试信号之便用服务大厅的显示屏看电视，服务窗口的办事人员精神不振，偶有打瞌睡现象发生。此外，随着智能手机的普及，政府机关里的“低头族”也多了起来，公务员上班时间用手机聊天、炒股、玩游戏的现象也时有发生。

................................

第三章 寻租空间挤压下庸政现象滋长的理论分析 ........................ 21

第一节 理论基础........................ 21

一、 委托代理理论 ................. 21

二、 计划行为理论 ................. 22

第四章 我国现有典型治庸行动的成效和局限 ............................ 35

第一节 杭州市“效能亮剑”专项治庸行动........................... 35

一、 “效能亮剑”治庸行动的背景 ............................. 35

二、 “效能亮剑”治庸行动的主要进程 ......................... 36

第五章 治理庸政问题的对策建议 ..................... 48

第一节 完善反腐工作的配套和补偿措施............................. 48

一、 实行清单管理，匹配官员权责 ............................. 48

二、 创新公务员管理方式，完善多元参与的考评机制 ............. 49

第五章 治理庸政问题的对策建议

第一节 完善反腐工作的配套和补偿措施

一、实行清单管理，匹配官员权责

所谓清单管理模式，就是在分析行为主体职权范围内的管理活动的基础上，对管理流程中的具体内容进行量化分解，制定管理台账，列出清单明细，，依据清单内容对管理活动加以控制。清单管理作为辅助性管理工具，起初是为了推进《 ISO9001 中国式质量管理》的实施而制定的，具有动态性、溯源性和细节性的特点。将清单管理模式引入公共管理领域，对公共管理尤其是行政管理实现信息化、现代化和高新技术化具有建设性意义，其在公务员管理问题以及庸政治理问题上也能发挥显著的作用。

遵循“权责对等”原则，制定权力清单和责任清单，明确政府各部门和官员的权力边界和责任范围，理顺行政主体间的关系是政府建立清单管理制度的首要任务。制定权力清单不等同于纯粹意义的权力透明化，不是简单地将官员的权力公之于众，而是依据行政主体各自的法定职责，对其权力和责任边界加以梳理和界定，列成清单，政府各职能部门和公职人员再根据清单中已明确的事项对规范自身行为，并接受公众监督。权力和责任清单的制定过程包括依法确权确责，编制清单条目及权责运行的流程图，确定履职时限，向社会公示及接受监督等环节。

.............................

结论

本文以寻租空间为切入点，以政府及其公职人员为研究对象，通过相关案例的引入，对当前存在的庸政问题进行归纳分类，分析寻租空间挤压下发生在不同年龄、不同权力层级的公务员身上的庸政现象，探讨其成因，并选取杭州“效能亮剑”治庸行动，武汉市“责任风暴”治庸计划，贵州省黔西南州干部召回制度三个典型治庸模式，剖析三种模式的可取之处与局限，进而结合庸政新形势，从确权确责、平衡利益、制度构建等多角度探求科学可行的新方法，将经验与理论重新整合，提出庸政问题的治理新机制。这一系列研究，都是希望有助于政府官员在反腐新形势下的心态调整，为政府及其公职人员提高办事效率以及促进政府勤政廉政提供有益借鉴。

中国是一个高效的国家，中国公务员也是一个高效的群体，改革开放以来的发展就是高效的最好体现。虽然中国政府目前还有很多问题需要克服，但我坚信她能够自我完善，不断发展，我坚信她有这个决心也有这个实力。中国政府和中国会越来越好，我相信这个国家的未来天光大亮。

参考文献（略）