制度主义视角下街道办事处行为策略研究 ─以保定市 xx 街道办事处为例

第 1 章 绪论

1.1  选题背景与意义

1.1.1 选题背景

新中国成立后，为了巩固政权、稳定政治社会秩序，中央政府在街道成立办事处，以期将城市管理的范围延伸至基层街道。1954 年，第一届全国人大常委会通过了《城市街道办事处组织条例》。自此，计划经济时期的街道办事处作为市（区）人民政府的派出机关联系着政府与社区的关系，承担着基层治理的重要使命，有力地促进了上级政府政策的贯彻和实施、紧密地联系了政府与居民、有效地推动了区域经济发展、积极地维护了社区和谐稳定。然而时隔 60 多年，随着城市化进程的加剧，“单位人”开始逐渐转变为“社区人”，社区成为城市治理的重要主体，社区建设成为基层治理的关键任务，这给街道办事处带来了前所未有的挑战。然而，名为“派出机构”，实为“一级政府”的街道办事处却不能适应此挑战，全国人大常委会更是早在 2009 年便废止了《城市街道办事处组织条例》，街道办事处自此陷入尴尬的局面：法律地位的空缺与现实“一级政府”要求的尴尬；一方面被委以属地治理的重要责任，另一方面却并不具备综合协调各组织的权力。面对上级政府方方面面任务指标的下派，街道办事处会采取不同的行为策略，然而这这些行为策略的后果是既与上级政府的期望有差距，又与基层组织和居民的意愿不一致。

近年来，为解决街道办事处深陷的困境，学者们分别从街道办事处的职能改革、管理体制改革、结构定位改革甚至是否撤销等方面进行了深入的研究，一部分地区还根据理论的创新付诸于实践。然而，理论和实践的创新在缓解街道办事处困境的同时也带了各种各样新的问题，使得所谓的创新刻上了“治标不治本”的印迹。

那么，回归问题的源头，街道办事处到底为什么会处于如此尴尬的局面？采取策略性行为选择的原因又是什么？仅仅是静态与规范的研究探讨并不能厘清问题的真实原因，更无法提出实际有效的政策建议。研究街道办事处的行为策略意在通过视角和方法的转换从而更加全面、深入的把握街道办事处行为规律，即“街道办事处作什么样的策略”以及“这一行为策略背后是否包含一套逻辑”，对街道办事处这套行为逻辑的研究就是对探求突破街道办事处困境的研究。

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1.2 文献回顾

目前，鲜有学者对街道办事处的行为进行深入研究，更鲜有学者从制度主义视角为研究街道办事处的切入点。因此，本文的研究综述主要从有关街道办事处的研究、有关政府（街道办事处实质上已是“准政府”）行为的研究、有关制度主义视角的研究三个方面论述。

1.2.1 街道办事处的文献回顾

纵观学术界近年来有关街道办事处的研究，主要集中于其定位、职能、困境、改革等方面。

1.2.1.1 街道办事处定位的研究

董娟（2010）从行政学角度仔细研究法律条文对于街道办事处的定位，她发现早在 1954 年，法律规定，街道办事处是作为市或区级政府的派出机构。而在 2004年的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中则把街道办事处定位为派出机关。派出机构与派出机关二者的区别只在于行政法意义上是否享有行政主体资格。具有行政主体资格的街道办事处与一般的派出机构不同，除了一般意义上应有的权力之外，还拥有行政执法权，这就为街道办事处沦为“准政府”机构提供了条件。吴非，笪素林(2013)分析街道办事处的职能，认为首先，街道办事处并不是政府组织；其次，街道办事处是特定历史和社会的产物，是政府构建深入基层的需要。最后，街道办事处作为组织层级的增加是垂直化的科层产物，实质是能力短缺的表现。因此，街道办事处应定位为任务型组织。

1.2.1.2 街道办事处职能的研究

《城市街道办事处组织条例》规定，街道办事处的职能是办理市、市辖区人民委员会有关居民工作的交办事项，指导居民委员会的工作，反映居民的意见要求。从法律规定可以看出，街道办事处的职能并没有得以明确规定。正是由于职能的模糊性导致实际工作运行的不规范。尹志刚（2006）从应然角度，把政府、市场和社会各自的系统功能进行划分,认为政府承担着四大职能,  即宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务，大城市政府下属区政府及其派出机构———街道办事处，主要承担社会管理和公共服务的具体制度安排和操作职能。董娟（2012）认为街道办事处作为市、区一级政府的行政派出机构，主要承担上级派出单位交办事项，在市区一级政府与居委会之间上传下达的任务，职能相对单一、简单，，是真正意义上的政府派出在外的办事机构。吴非，笪素林(2013)提出“尽管街道办事处干部和管理者无法摆脱繁杂的各项事务，但缺乏职能认同是其共同的群体特征”。

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第 2 章 街道办事处的组织基础

2.1  街道办事处的历史沿革

我国的街道办事处共经历了四个发展阶段。

第一阶段于 1949—1966 年，为初立阶段。

民国时期，我国实行保甲制度，随着 1949 年新中国的建立，保甲制度逐渐被废除，为了更好地进行基层城市的管理，市辖区和不设区的市以一定的管理区域为划分标准设立了政府的派出机关——街道办事处。

1954 年，第一届全国人大常委会通过了《城市街道办事处组织条例》（以下简称《条例》）。在《条例》中，首先明确了街道办事处的法律身份，即为在市辖区或不设区的市的人民委员会设立的派出机构；二是以人口为标准划定了街道办事处的管理区域，即相当于派出所的管理区域；三是规定了街道办事处的三项任务，即办理市、市辖区政府有关居民工作的交办事项、指导居民委员会工作以及及时反映居民的意见和要求；四是对街道办事处的人员配备进行了规定；五是指出街道办事处的办公经费以及工资由省、直辖市的人民委员会统一发放等。

从《条例》可以看出，篇幅有限且对街道办事处的规定尤其是任务规定十分简化，可以说所谓的规定仅仅只是大方向上的指引。街道办事处之所以在当时以及之后的发展历程中一直没有作为一级行政区划，除了当时借鉴苏联的城市管理体制外，更重要的原因是因为党和政府认为在社会主义过渡阶段，工人阶级是主要力量，工人阶级之外的街道居民会渐渐减少，所以没必要在街道建立一级政权。但当下，由于基层工作的负担都压在了区政府及派出所的肩上，为了提高基层工作的效率并缓解相关单位的压力，才在街道建立区政府的派出机关。可以说，当时的街道办事处作为派出机构，其设立的初衷仅仅就是为了巩固新中国的政权，通过街道办事处与居民的密切联系从而加强城市基层控制。由于政府对街道办事处身份地位的不重视以及《条例》的简单化，街道办事处在接下来的几十年实际工作中没有明确的组织目标与行为规范，具有显著的不确定性。

作为基层管理和社会控制的地方区域，街道办事处虽然当时还并未有“社区”的概念和意识，但是在实际的工作中，已然开始向社区逐步转化。尤其是随着 1957年社会主义改造的基本完成，街道办事处除了完成《条例》中明确规定的任务之外，还积极开展社区福利事业，发展社区公益机构、举办文娱活动等，由单一的政治控制任务扩展至文化、社会等方面的任务。在街道办事处职能增加的情况下，机构与人员也不断地扩充，并且在居民中也涌现出一批社区积极分子。

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2.2  街道办事处的组织结构

我国城市众多，街道办事处的组织基础不可能做到完全统一，本文以保定市 xx街道办事处的具体情况为例作阐述。

保定市 xx 街道办事处成立于 1973 年，辖区面积为 6.5 平方公里，居民人数 11万，现辖 14 个社区，3 个城中村。辖区内驻中央、省市、区属单位 15 个，境内工业企业 18 个。

街道办事处是市辖区和不设区的市人民政府的派出机关，根据法律法规依法行使职权。保定市 xx 街道办事处是在街道党工委的领导下开展工作的，所以街道层级的机构设置包括两个序列。首先，街道党工委根据区委的授权，对本街道的政治、经济、行政、文化、教育等各项工作实行政治领导，保证党和政府的各项方针政策的贯彻执行。街道党工委由党委办公室、纪检监察室、武装部、统战部等组成。其次，街道办事处则由办公室、计划生育办公室、科技科普办公室、社会治安综合治理办公室、民政科、财政科、司法科、社区工作站等组成。

在人员组成方面，xx 街道办事处的员工分为公务员编制、事业编制以及合同工，共有 30 人左右。其中公务员和事业编制共 20 人，包括党工委书记、副书记、组织委员、宣传委员、统战委员、武装部长等 8 人，街道办事处主任、副主任、科员等12 名；合同工主要由社区干部和下岗职工再就业人员组成，社区干部主要是指根据街道办事处工作需要从各社区居委会临时调离的工作人员，由于调离的临时性，因此这部分的社区干部数量是随时变动的，最多达到 6 人。另外，下岗职工再就业人员主要是保定市依棉集团的下岗工人，共 4 人。

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第 3 章 街道办事处行为策略的制度环境分析 .......... 18

3.1  研究视角的选定 ......................... 18

3.2  制度环境的组成及其影响 ............... 19

第 4 章 街道办事处行为策略的案例分析 ............... 27

4.1 z 庄信访问题的解决行为分析 .............. 27

4.1.1 z 庄信访事件：拖延与掩盖 .......... 27

第 5 章 结论与展望 ........................... 35

第 4 章 街道办事处行为策略的案例分析

4.1 z 庄信访问题的解决行为分析

4.1.1 z 庄信访事件：拖延与掩盖

作为典型的城中村，三年一度的社区干部选举可以说是 xx 街道下辖的 z 庄的一件大事。街道办事处作为其上级指导单位，在选举前期成立指导小组，指导小组以街道党工委书记、街道办主任等主要领导亲自抓，其他领导分片指导为基本领导原则，主要职责是通过各种途径宣传选举相关的法律法规，组织社区进行选举情况调查，制定相关的换届选举工作实施办法，安排部署选举具体工作并进行指导和监督，处理选举过程中的信访问题等。

“我们只是起到了指导监督的作用，但是说实话谁不想选一些跟我们已经打过交道并且态度良好乐意配合的，当然这些人平时在社区事务中也是比较积极的，再加上村里的村民一般互相之间比较熟悉，社区积极分子也都是有一定群众基础的，而对于一些想要舞弊的投机分子我们也会实时监督处理，所以说一般情况下换届选举的结果会在我们的掌控范围内。”（访谈对象：街道办事处副主任 A）

然而，2012 年选举后期，共四名 z 庄的村民大闹街道办事处，并躺在副主任 A办公室的沙发上撒泼。声称本次社区干部选举中候选人李某存在舞弊现象，如果不查办此人，将会上访至保定市政府乃至北京。后经调查，李某与 z 庄上届社区干部（村长）关系不错，且一直帮助处理社区事务，是上届村长有意栽培的接班人，在z 庄获得不少居民的认可。而就在选举前李某父亲八十大寿，李某在酒楼宴请了部分亲朋好友庆祝，这本是一件喜事却被居心叵测的居民进行了拍照取证，并声称是李某为了给自己拉选票，是一种舞弊行为，要求街道办事处取消李某的选举资格，重新选举。

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第 5 章 结论与展望

目前，街道办事处陷入了尴尬的局面：法律地位的空缺与现实“一级政府”要求的尴尬；一方面被委以属地治理的重要责任，另一方面却并不具备综合协调各组织的权力。面对上级政府方方面面任务指标的下派，街道办事处会采取不同的行为策略，然而这这些行为策略的后果是既与上级政府的期望有差距，又与基层组织和居民的意愿不一致。本研究从街道办事处的行为策略出发，旨在探究街道办事处策略性行为的制度环境，从而深刻把握街道办事处改革的方向。本研究的主要结论如下：

第一，本文通过制度主义视角研究街道办事处的行为策略要解决以下问题：哪些制度正深刻影响着街道办事处的行为选择？这些制度具备什么特征？在多元制度的影响下，街道办事处会倾向于选择什么样的行为策略？因此，本研究便先做出制度主义下街道办事处的行为策略的假设，并通过案例分析街道办事处做出行为策略的制度主义。

第二，改革开放前后，街道办事处行为策略的制度环境经历了重要的变迁。改革开放之前，计划经济体制下的政府是极权政府，全体社会成员都被纳入国家的控制之下，政治制度成为影响作为政府派出机构的街道办事处行为选择的唯一重要因素。改革开放之后，市场经济的发展使得国家必须放弃对经济领域的完全支配，这就导致政治制度控制社会诸领域的格局没有了经济基础，社会各领域纷纷从政治制度中分离出来，多元制度的格局自此形成。在所有的制度中，对街道办事处影响最深刻的大概就是政治制度、经济制度、行政制度和社会制度。这些制度形塑了街道办事处的行为。

第三，街道办事处的行为策略深受特定制度的影响，只有彻底推动制度的变革，以及各级政府组织的不同程度进行调整变革，才能使街道办事处摆脱目前尴尬的处境。但是现有的街道办事处各种改革的目的都不在于改变影响街道办事处行为策略的制度，而是在于促进街道办事处行为更加符合制度的要求，这些改革改变的只是程度，并不是性质。

本研究的创新之处主要体现在以下几个方面：首先，研究视角方面的创新。制度主义起源于西方，主要研究领域包括政党选举、工会组织以及公共政策外的领域，国内关于制度主义的应用型研究较少，而针对街道办事处，这一准政府组织，更是很少有研究从制度主义视角进行探讨。其次，研究对象方面的创新。纵观有关街道办事处的相关研究，学者们已对街道办事处的定位、职能、困境、改革等方面进行了深入丰富的研究，得出大量有建设性的成果，且已在实践中得以应用。虽然实践中的验证并不尽人意，街道办事处的改革之路反反复复。

参考文献（略）