风险社会下城市公共安全体制创新研究——基于多中心治理理论视角

一、绪论

1.1 选题背景与意义

城市，通常被认为是人口稠密、拥有完备的生活设施的区域，城市中应具有各种社会资源，以及相应的社会形态、社会面貌。城市公共安全是城市居民的基本需求之一。Joel Kotkin 认为：只有对城市公共安全引起足够的重视，并采取有效手段解决城市公共安全问题，才能保证当代城市在 21 世纪的生存与发展。

随着我国的经济社会转型，城市化进程的不断推进，各类城市重大公共安全事故频频发生：上海外滩陈毅广场拥挤踩踏事故、漳州 PX 石化爆炸事故、荆州市安良百货公司手扶电梯事故、天津滨海新区危险品仓库爆炸事故等，无不说明，风险已全面入侵城市社会。当前城市公共安全体制存在的诸多问题，与其缺乏对当代风险社会城市所面临的风险的回应有密切关系。城市公共安全风险的不确定性和突发性，意味着在风险社会的城市中，城市公共安全事件不仅会给城市居民的生命财产造成严重损失，也会对城市的经济社会发展和正常生产生活秩序产生严重影响，风险社会的降临，对城市传统公共安全体制而言，无疑是一次严峻的挑战。

我国有关城市公共安全体制方面的研究只有十余年的历史，城市公共安全体制建设起步晚、经验少，尚有许多有待改善的地方。因此，，为了有效地应对风险社会的新挑战，促进政府治理能力现代化，维护城市居民的生命财产安全，促进城市经济社会的繁荣发展，就必须根据国内外关于风险社会、城市公共安全体制理论以及多中心治理理论的研究成果和实践经验，厘清我国城市传统公共安全体制的运行现状，基于风险社会下传统公共城市安全体制面临的新挑战与存在的问题，实现城市公共安全体制的创新。

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1.2研究思路与研究方法

1.2.1 研究思路

本论文根据国内外城市公共安全体制理论研究成果和实践经验，厘清我国城市传统公共安全体制的运行现状，基于风险社会下城市传统公共安全体制面临的新挑战与存在的问题，通过运用多中心治理理论，实现城市公共安全体制创新。

具体来说，本论文的研究思路如下：

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二、核心概念与理论基础

2.1 概念界定

2.1.1 风险社会

2.1.1.1 风险社会的概念界定

学者们对于风险社会这一概念的认识存在分歧，大致有制度主义和生态主义两大学派。笔者认为，由于我国传统的城市公共安全体制在应对风险社会的挑战上存在诸多问题与缺陷，因此本论文主要基于制度主义观点来定义风险社会。

根据制度主义的观点，风险社会的风险是人为风险，即风险是因为人类活动而产生的。随着人类社会不断进步，其改造自然以及人类社会本身的能力也不断增强，这导致了人类社会面临的主要风险由自然灾害造成的风险逐渐转变为人为因素造成的风险。另外，当代社会建立的各种制度为人类的安全提供了保护，然而制度这种人为产物本身也意味着，制度失灵或缺陷会带来给人类带来不利影响的风险因素，即所谓的制度风险。

我国学者将上述制度主义学派的观点总结如下：第一，风险社会中的公共安全风险是人类的理性活动，更具体的说，是社会制度的产物。第二，风险社会的公共安全风险在时空两个角度都影响深远，从风险社会公共安全风险的作用范围来看，公共安全风险是全球性风险，从其持续时间来看，公共安全风险的影响可以持续几代人。第三，在风险社会中，人类可以通过各种防范和防御行为降低公共安全风险发生的可能。第四，风险社会的出路在于反思人类自身行为。综合上述学者的观点，结合本论文研究的实际需要，笔者认为，本论文所指的风险社会，特指当代城市所处的风险社会，这个社会面临着人为制造的全球性风险的挑战，当代城市的出路在于积极应对这一挑战。

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2.2 研究的理论基础

2.2.1 城市多中心公共安全治理理论

多中心理论被认为是治理理论最重要的理论支柱之一。多中心理论的精髓在于合作。多中心治理者认为，理性人并不完全是经济人，利己并不是人的理性的根本属性，而人所特有的在公共事务中达成合作的能力，才是人的理性所在。在此基础上，奥斯特罗姆夫妇提出，在城市公共安全管理中，如果能充分发挥民众的原创力和自治能力，吸引民众参与公共事务，从而分散治理的利益和风险，就能达到比政府单边行动更好的效果。

文森特·奥斯特罗姆在他的著作《大城市地区的政府组织》中详细阐述了多中心理论在洛杉矶地区城市公共安全管理中的实践与经验。文森特认为，在城市公共安全治理中，只有在存在多个治理主体的情况下，多中心体制的优势才能发挥出来。在多中心的城市公共安全治理中，如果各个主体通过沟通与妥协达成合作，那么各个主体的共同行动就会产生比它们单独行动更好的效果。另外，治理主体在妥协与合作的过程，会自发塑造多中心的城市公共安全治理的制度安排。

洛杉矶的布莱伍德计划，充分展现了多中心的城市公共安全管理模式的可能：当地政府组建警察服务包（其内容为巡逻的警车及辅助服务），确定每个警察服务包的价格，然后由私人通过竞价来承包这些警察服务包，以此为市民提供多样性的选择，而在社区内，警察服务仍然作为公益品向社区提供。

城市多中心公共安全治理理念中，政府的角色是定价政策制定者和成本审计者，它的管制对象是市场。政府通过维持竞争关系，防止企业因为追求利润而导致公共服务“市场化”（即公共服务变成纯粹的商品），通过市场机制为民众提供多样性的城市公共安全选择。民众根据需求选择自己所希望的公共服务水平，即通过民主决策回应市场。这样就即保持了公共服务的灵活性，又通过竞争机制使公共安全的供给者保持效率压力，并时刻需要回应民众的需求，而政府也不必耗费巨额财政资金去建立众多的基层城市公共安全执行机构，从而导致行政资源的大量浪费。

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三、 城市传统公共安全体制的总体状况构成及运行现状..............21

3.1 城市传统公共安全体制建立的社会历史背景 ................21

3.2 城市传统公共安全体制的责任主体 ....................22

四、 风险社会的特征及对城市公共安全提出的新挑战.......................28

4.1 风险社会下城市公共安全风险的形成原因及表现 ...................28

4.2 风险社会对城市传统公共安全体制提出的挑战 ......................33

五、 西方国家城市公共安全体制架构与经验借鉴...................37

5.1 风险社会下西方国家的城市公共安全体制 ...................37

5.2 风险社会下西方国家城市公共安全体制的借鉴与反思 ......................39

五、西方国家城市公共安全体制架构与经验借鉴

5.1 风险社会下西方国家的城市公共安全体制

5.1.1 澳大利亚应对风险社会的城市公共安全体制

澳大利亚实行一种名为“综合公共安全管理系统”的城市公共安全体制以应对风险社会的挑战，其核心理念是所有社会成员共同分担公共安全责任。即在实行全危险方法的基础上，在公共安全周期的任何一个阶段，政府、市场、企业、自治团体、家庭等等所有公共安全责任主体，共同参与城市治理，共享城市公共安全权利与资源，在此基础上，为自己的公共安全行为负责。具体来说，这一理念的具体内容又可以划分为：

构建中央政府与城市政府、社区之间的城市合作治理。为保证各级政府以及自治社区的“灵活性”，赋予其相应的权力，从而实现公共安全目标，实行全危险方法。中央政府对基层社区、各级政府、自治团体的管理体现在尊重地方自主的基础上，整合其公共安全体制。

总结基层社区和地方政府公共安全实践中的经验成果，并将那些具有普适性的经验成果归纳总结形成理论，推广到其他地方与其他部门。

如果说有准备的社区理论构建了社区这个城市的微观单元内各成员间的多中心治理，那么综合公共安全管理系统实质是在城市公共安全体制这一宏观层面，通过城市所有责任主体间的共享与合作，分担城市公共安全责任，分散城市公共安全风险，共享城市公共安全资源，这一实践的内涵与治理理论的内涵高度一致，我们甚至可以将其看成多中心治理理论在公共安全实践中的具体化。澳大利亚的城市公共安全理论、体制与有关实践也说明，面对风险社会的挑战，多中心治理理论深刻塑造并广泛实践于西方城市公共安全体制。因此，将多中心治理理论引入我国城市公共安全体制穿心，有着强大的实践经验支撑。

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六、城市多中心公共安全体制创新的理念与政策建议

在风险社会中，我国城市传统公共安全体制面临着政府单一责任主体、以城市公共安全事件为核心等不足导致的困境。由于城市公共安全风险是由当代城市社会自身所塑造的，城市公共安全风险的不确定性意味着城市公共安全体制需要提供多种可能的选择，城市公共安全风险的突发性意味着城市公共安全体制需要通过共同行动机制迅速而高效的处理危机事件，城市系统运行的脆弱性则意味着风险社会的城市公共安全体制必须以城市成员的信任与合作为基础，意味着城市公共安全体制绝不是一个单一的政府主导体制，上述种种无疑与多中心治理的精神暗合：面对风险社会对我国城市传统公共安全体制的挑战，政府、市场及社会应是相互合作互补的。正如艾莉诺·奥斯特罗姆所说，在城市治理中，如果能充分发挥市民的创造力和积极性，吸引市民参与城市公共管理，从而分散治理的风险，就能达到比政府单边行动更好的效果。笔者认为，这正是面对风险社会对城市公共安全体制的挑战，西方国家广泛采用多中心治理型城市公共安全体制的原因。在城市公共安全治理中，只有让城市最广泛和重要的主体——广大市民真正参与到城市公共安全体制中来，才能有效解决我国城市传统公共安全体制存在的不足，才能有效应对当代风险社会对于我国城市公共安全的挑战。

据此，本论文根据风险社会对城市传统公共安全体制带来的挑战，参考借鉴西方国家的城市多中心公共安全体制治理经验，从城市公共安全体制的理念取向、组织构架、社会组织嵌入机制、社区治理等角度提出了一系列城市公共安全体制创新的政策建议。从而有效地应对风险社会下我国面临的种种城市公共安全问题，促进政府治理能力现代化，维护城市居民的生命财产安全，促进城市经济社会的繁荣发展。

参考文献（略）