保障性住房融资法律问题探析

第 1 章 绪 论

1.1 选题的背景
住房保障乃民生大事。住房问题的产生与住宅的性质密切相关，住宅需要一次性的大量投资，易产生供需矛盾。伴随着我国从计划经济时代向市场经济时代转型，住房的市场化和商品化进程加快，住房制度改革也随之不断深化，公民通过购买商品房等方式拥有了自住房，居住条件有了很大的改善。一部分公民已经拥有一套以上的住宅，实现了“居者有其屋”。而部分中低收入人群却由于商品房价格急剧上升，并不具备依靠收入购置住房的能力，住房比较困难。住房权是一项基本权利，政府负有保障公民住房权实现的义务。保障性住房以政府主导的模式为中低收入群体提供住房保障，旨在解决因“市场失灵”而导致的住房问题，解决因房地产供需不足而产生的矛盾，进而实现社会的公平正义维护社会的和谐稳定。保障房的建设是政府为公民提供公共服务、实现公民住宅权、保障和改善民生，完善社会保障制度的重要举措。自上世纪 90 年代初，我国展开住房改革的试点工作开始，党中央和各级政府一直高度重视保障性住房建设，采取多项措施推动此项工作开展。2007 年国务院颁发《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》①，对继续推进经济适用房制度，建立、健全廉租房制度等提出明确而具体的指导意见，具有一定的指引性和可操作性，为我国下一步推进保障房建设指明了方向。在此文件的指导下，各地政府纷纷增加财政投入，积极探索进行“政府主导、社会参与”的保障性住房建设，以改善困难群众的居住条件。党的十八大提出建设新型城镇化发展的重大战略，保障性住房建设是新型城镇化建设的应有之义和重要内容，事关我国全面建设小康社会能否顺利实现。在“十二五”规划中将保障性住房建设作为政府工作的重要内容，提出加强棚户区改造等多种措施。2015 年是“十二五”规划的最后一年，如何实现国务院对保障房建设的任务部署，完成3600 万②套保障房建设目标，是一项关系民生的重要历史任务，也是值得理论界和实践界关注的重要课题。
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1.2 研究的意义

1.2.1 理论意义
从理论上看，有关保障性住房的研究成果颇丰。但是有关保障性住房融资的系统性成果还不是很多，有待进一步探索。本文将在总结现有的融资模式存在问题的基础上，重点研究、探索新型融资渠道，比较、分析各种融资模式的优缺点，为探索适合我国国情的融资模式提供理论支持。此外，通过研究政府、市场和社会在保障房融资中各自的功能和职责，旨在进一步厘清政府、市场和社会的关系。为多元主体共同参与保障房建设，形成“政府主导、市场调节和社会参与”的机制提供理论保障。

1.2.2 实践意义
当前，我国的保障房建设已经取得了很大的成效，许多中低收入者受惠于保障房建设。在取得一定成绩的同时，我国的保障性住房建设也面临着许多困境。其中，融资难等问题直接制约着保障性住房的发展。积极扩展新型融资渠道，构建多元化的融资模式，，加大保障性住房的融资力度，有利于缓解政府财政压力，弥补资金缺口，推动和促进我国保障房建设，并对实现我国住房保障的目标，解决中低收入者住房困难有重要意义。此外，在客观上可以有效缓解房价上涨过快，对稳定房价也有一定的作用。
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第 2 章 保障性住房融资的基本理论

2.1 保障性住房的概念
保障性住房在各个国家和地区具有不同的表述方式。在新加坡，保障性住房一般被称为“组屋”，在我国香港地区一般称为“公屋”或“公共公屋”。依据相关立法，在我国，保障性住房，又称保障房或保障安居工程，是指“按照规划由政府投资建设或者通过其他途径筹集的，以限定的价格和标准，向符合条件的住房困难家庭或单身居民出租、出售的住房”。①伴随着住房市场化进程，一般公民需要通过购买商品房的形式获得住房。保障房是与之相对应的一种住房形式，旨在向有住房困难的低收入群体提供住房保障。不管保障性住房的概念如何界定，也无论是否采取保障性住房这一名称，其性质在各个国家基本相同，即房屋具有一定的公益性，通过出售或出租的方式，为住房困难的人提供住房帮助。保障性住房建设是利国利民的重大民生项目，对于改善公民居住条件、改善和提高民生、维护社会稳定具有重要意义。从世界范围看，各国政府都十分重视住房保障建设，为住房困难的公民提供住房保障是政府重要的职责。我国自城镇住房制度改革以来，一直在积极探索建立一套适合我国国情的保障房制度。经过多年发展，保障房建设已经取得一定成效，初步形成了保障性住房体系。包括廉租房、公共租赁房在内的“两租房”，低于市场价的经济适用房和限价商品房，以及在棚户区改造中所建的保障性住房。该体系的建立对于缓解住房供需矛盾、解决居民住房困难大有裨益。

2.2 保障性住房的发展
我国保障性住房的发展经历了一个认识不断深化、制度渐进完善的历程。在计划经济时代，城镇居民主要通过福利分房的形式获得住房。当时，许多房子都属于单位所有，工人享有居住和使用权。伴随着改革开放，我国开始尝试住房改革，通过出售公房等主要措施，旨在实现住房商品化，同时提高住房补贴。1991 年《关于全面推进城镇住房制度改革的意见》标志着国家作为全能政府、“大包大揽”，进行福利分房的时代告一段落。1994 年，《关于深化城镇住房制度改革的决定》中提出加强经济适用房建设，同时建立住房公积金制度，从此拉开我国大规模建设经济适用房的序幕。2004 年《经济适用房管理办法》颁布，明确规定经济适用房具有社会保障性质，各省、市在该法的指导下，依据各地的财政状况、需要帮助人群合理确定保障性住房建设的供应范围。2008 年金融危机爆发后，我国房地产市场因开发投资过大、结构不合理，导致房价持续走高，为了广大居民可以安居乐业，党中央、国务院高度重视调控、稳定房价，加大了对保障性住房建设投资的力度。为此，国家出台多项政策为保障房建设提供制度支撑，各地也纷纷进行制度创新。近几年，从我国保障性住房制度演进过程中可以看出，保障性住房自上世纪 90 年代出现，直到 2000 以后建设的规模和速度不断加快。与发达国家相比，保障性住房在我国尚属于新生事物，其相关制度仍不成熟，仍有较大的提升空间。
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第 3 章 我国保障性住房融资的现状及问..........13
3.1 我国保障性住房融资现状..........13
3.2 我国保障性住房融资制约因素分..........14
第 4 章 域外国家及香港地区保障性住房融资经验及其启示..........18
4.1 美国保障性住房建设融资..........18
4.2 英国保障性住房融资..........19
4.3 新加坡保障性住房资金筹集方法..........20
4.4 中国香港保障性住房资金筹集办法..........21
4.5 域外及我国香港地区保障性住房融资的经验启示..........23

第 5 章 完善保障性住房融资的法律对策

保障性住房的融资模式的选择要与我国的政治、经济、文化、历史状况相适应，不能简单对域外制度进行照搬或复制，要以我国现有金融市场和资本市场为依托，进行合理的制度设计。在保障性住房的融资渠道、融资模式、融资工具等方面寻求创新和突破，以建立持续性的融资机制。完善保障性住房的融资是一个系统工程，需要多方主体共同推进。保障性住房融资制度设计的基本思路是构建政府主导、市场运作、多方参与的融资体制机制，进一步拓宽融资渠道。为了实现上述制度设计，本章从以下几个方面提出相应的对策：

5.1 建立保障性住房融资的法律体系的建议
无论是保障房的建设还是保障房的融资都应当始终坚持权利保障原则。保障房具有一定的公益性质，其建设的基本目的是为没有能力购买住房的公民提供权利保障。通过保障性住房建设，保障公民的住宅权实现，满足其基本住房需求。权利保障原则要求政府积极主动采取措施，制定相关政策，保障公民权利的实现。政府责任原则是指政府对住房困难群体负有保护的责任，进而增进社会福利，实现社会公平正义。①我国宪法规定国家尊重和保障人权，政府责任原则是宪法规定的具体化，政府负有保障人权、为住房困难的公民提供帮助的义务。在该原则的指导下，政府提供住房保障不仅仅具有福利性质，而且是一种应当承担的政府责任，解决公民的住房困难是政府的重要职责。为了保障公民住房保障权的实现，政府应提高紧迫感，在融资、建设、管理等领域充分发挥政府的主导作用。在政府责任原则的指导下，未来我国保障性住房融资应当积极借鉴新加坡的经验，强化政府的主导地位，同时强化政府责任。要杜绝政府不作为、乱作为，加强对保障房建设的全过程的监管。尤其是对于保障房融资以及管理、分配环节要加大监管力度，强化制裁措施，采取多种手段，为保障性住房制度创造公平、公正的市场环境。
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结 语

保障性住房的融资对于保障性住房的建设具有举足轻重的作用。传统的融资模式和融资渠道已经无法满足我国保障性住房资金建设的需求。法律法规不健全、社会资本注入保障性住房的动力不足等因素都直接影响保障性住房融资的发展。为了满足保障性住房所需的资金要求，应当在政府的主导下，创新体制机制，充分发挥市场机制的作用，拓宽融资渠道，加大吸引社会资本力度。积极推进房地产信托基金、PPP 模式等新型融资工具的运用，逐步形成“政府主导、社会参与”的融资格局，满足公民基本住房需求。
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参考文献(略)