行政伦理视域下的地方政府创新研究

第一章  绪论

一、问题提出与研究意义

（一）问题的提出

1.方兴未艾的地方政府创新浪潮

随着行政环境的不断变化，政府自产生以来就始终处于持续的发展变革之中。尤其是 19 世纪末行政学诞生以来，政府发展的理论与实践的前行脉络愈发清晰起来，“传统公共行政”、“新公共行政”、“新公共管理”、“新公共服务”、“治理”与“善治”等一系列次第展开的改革运动共同描绘出了政府的发展轨迹。时至今日，随着政治、经济和社会的高速发展，政府的改革仍在继续前行，且步伐不断加快，正如弗雷德里克森（H.George Frederickson）所指出的，“变革”一词是对 20 世纪末至 21 世纪初公共管理发展特征的最贴切的概括，“重塑、再造等词语成为描述政府发展状况的最常用词汇，政府创新获得了世界各国政府的普遍关注和高度重视”。

“政府创新就是探索政府行政的新方法、新模式以适应新环境变化和新现实的挑战。”，“政府创新首先是一种改革，包括行政管理体制、行政机构和行政程序的改革，他是政治体制改革的重要内容。”从现实层面来考量，当前的政府改革多以创新的形式来展开。从两者的关系来看，“政府改革是以宏观的制度变迁为目的，旨在推动行政体系的整体变革；政府创新则是从微观着手，旨在对于业已存在的结构性框架进行进一步的修改和完善。改革是创新的前行方向，创新是改革的重要方式”。政府创新不仅直接关系到行政效率和执行力，也从根本上关系到经济发展、政治民主和社会稳定，因此为各国政府所重视，成为了世界范围内政治发展的一种普遍趋势。

就中国政府而言，自十一届三中全会至今的三十余年中，“改革开放”始终是其不变的主题，“从政府改革的角度来看，改革开放的过程，也是我国政府管理体制改革和创新的过程”。相较于注重制度整体变迁的改革，着眼于微观调整的“创新”更加符合我国的政治发展现状。特别是在 2002 年中国共产党党的十六届代表大会召开以来的最近十余年中，以决策者对创新重要性的强调和重视为契机，创新成为了我国政府变革的主要方式、手段与价值目标，政府创新开始在各级政府中广泛开展起来。

二、相关研究的文献综述

（一）行政伦理的文献综述

1.国外研究综述

关于“善”的考察是西方伦理学界一脉相承的理论进路，早在古希腊时期，圣贤智者们便围绕这一话题作出种种经典论述，将“道德”、“伦理”、“至善”视为整个思想界的永恒的宏大命题。但是从学理和学科意义而言，把“道德”、“伦理”等引入到行政学的研究范畴，并换化出“行政伦理”这一概念，却是在仅仅百余年的时间内完成的。

1887 年，威尔逊（Thomas Woodrow Wilson）发表了《行政之研究》这一著名论文，不但宣告了行政学作为一门独立学科的诞生，而且在字里行间中引人注目地洋溢着“价值”的意味。威尔逊强调，作为行政官员，无疑要为公众服务，更重要的是还要以好的态度去服务。这就需要规定行政过程中的职业伦理，在威尔逊看来，保持价值中立的立场是规定职业伦理的最好原则。自此，价值中立原则便在随后的行政学研究热潮中被奉若圭臬。古德诺（Frank J. Goodnow）的《政治与行政》和魏洛比（W. F. Willoughby）的《政府与现代国家》都强调了价值中立原则的重要意义，他们认为追求效率应该作为设计公务员制度的初衷，而政治倾向和价值取向会成为影响行政官员执政效果的障碍性因素，反而导致更大的不公正，唯有去政治化和恪守价值中立原则才能确保行政过程的可靠与效率。在古立克（Luther  Gulick）和厄威克（Lyndall  Urwick）的《行政科学的论文》中，则把是否符合价值中立原则作为行政学能否成为科学的关键，对于价值取向在公共行政中的效用进行了深入地研究。在行政学创设伊始，行政伦理并没有成为这场运动的“主旋律”，但是它不可避免地要在整个学科的体系搭建过程中加以考量，并在熙熙攘攘的“行为科学”大潮中埋下伏笔。此一时期可以视为行政伦理的酝酿时期。

20 世纪 40 年代，西方学界开始重新审视价值中立原则，同时反省职业伦理在行政过程中的效用。一方面，学者们认为之前行为主义学派庸俗地理解了“价值”的内涵，人为地将“价值”从人类的精神与审美领域中刚性剥离；另一方面，不论是否情愿，人们从出生后就注定存在于某种政治生活中，并接受价值理念的灌输，人们必然持有某种政治倾向和价值立场，“价值中立”即便是正确的，也是不可能的。在高斯（J. Gaus）与狄莫克（Dmock）合著的《公共行政的新领域》中，他们提出行政官员应该享有更多的自由裁量权。

第二章 行政伦理与地方政府创新的基本理论概述

一、行政伦理的内涵解读

（一）行政伦理的内涵

1.伦理

（1）中国文化中对伦理的解读

从词源学上来考量，作为个体字的“伦”、“理”早在春秋战国时期便已出现在《尚书》和《诗经》等典籍之中。依照《说文解字》中的解释，“伦，从人，仑声，辈也，明道也”，这里所说的“辈”，原意是指车的排列次序，引申至人际关系中则指代辈分和顺序。因此，“伦”所蕴涵的是人际关系中的群，类和顺序。“理”所表示的是依照玉石的纹路对其进行加工，后逐渐被赋予了形容事物内在的机理、规律、准则或秩序的含义。同样依照《说文解字》里的解释，“理，从玉，里声，治玉也”，“理”所指代的是对于玉的细致加工，其含义后逐渐引申为原则与规范。

将“伦”、“理”结合为一个概念来使用的先例最早见于《礼记》，“凡音者，生于人心者也。乐者，通伦理者”，这里的“伦理”指代的是事务的条理和规则。后伦理逐渐转变为专门用于形容人伦关系的用语，“伦理指的是人际关系事实如何的规律及其应该如何的规范”。

（2）西方语境下的伦理意蕴

作为英文中表示“伦理”含义的“ethic”一词发端于希腊文中的“ethos”，其本意原为人群所共同所在的地方，后逐渐开始带有风俗与习惯的含义。古希腊先贤亚里士多德是伦理学的创始者，其对伦理学的理解即是建立在风俗的基础上的，在他看来，风俗习惯的熏陶即为伦理德性产生的根源所在。因此，在西方语境下，伦理最本初的含义即为“风俗、习惯以及在其基础上所形成的（带有区域性的）品格或气质”。后经时间的不断推移，伦理的内涵得到了不断的扩充，“作为考察人类行为是非善恶的主要表现的外在风俗习惯和内在品质气质，构成了西方文化中伦理的内涵”。

通过以上的简要对比，不难看出，虽然在表述方面和内涵上存在一定的差异，但中西双方均认可伦理的“价值评判意义”，是一种对于个体的社会关系的应然性认识。在此基础上，本文认为，“伦理“指的是处理人际关系（或社会关系）时所应该遵守的相关准则或道理。

二、地方政府创新的基本理论框架

（一）地方政府创新的内涵界定

1.创新

一般认为，“创新”（innovation）这一概念是由美国知名经济学家约瑟夫·熊彼特（Joseph Alois Schumpeter）所提出，并加以理论阐释的。

熊彼特在《经济发展理论》一书中首次提及了“创新”这一概念，而在其后的所发表的《商业循环》和《资本主义、社会主义和民主主义》等一系列著中进一步建构起了以“创新”为核心的独特理论体系。

熊彼特对于创新的构建发端于其对两组概念的区分，，即“增长”与  “发展”和“创新”与“创造”。熊彼特认为，“增长”指的是基于人口、财富的积累而造成的（经济）规模的扩大，而“发展”指的则是（经济）内部的突破与变化，在此基础上，他进一步区分了“创新”（innovation）与“创造”（invention）的不同，指出相对于“创造”这一观念或概念上的概括，“创新”更多地强调一种“实践性”，创新的主体并非实验员或科学家，而应该是由企业家来担当，他更多地体现为一种运用于经济活动，并取得成效的“对于生产手段的新的组合”。

政治学者和管理学者们在研究过程中大体上继续沿用了这一逻辑。如知名管理学家彼得·德鲁克将创新界定为“通过运用在社会管理过程中所创造衍生出的新的管理机构、方法和手段来在资源配置过程中获取更多的经济与社会价值”，墨尔和阿舒勒等学者将创新的定义进一步细分，提出了创新的两种要素，即“崭新性”和“实践性”。

在此基础上，本文认为，可以将创新界定为“主体对可以解决问题的新型方法、手段、措施或者制度的创造”。

第三章  地方政府创新现状审视 ................ 67

一、地方政府创新的基础 ................. 68

（一）地方政府创新的思想基础 ............... 68

第四章  地方政府创新的行政伦理解读 ............... 86

一、公共管理的伦理转向 .......... 86

（一）公共管理目标的转换：从以效率为中心到以服务为中心 .......... 88

第五章  地方政府创新困境与伦理缺失 ............... 113

第六章  化解地方政府创新困境的行政伦理路径

在第四章中，我们从行政伦理的视角解读了地方政府创新的内涵，认为地方政府创新是“公共管理这一社会治理模式回应民众‘伦理在场’偏好需求，实现自身伦理转向的最直接践行方式”。对地方政府而言，“创新”所指代的含义更多地体现为其行政行为选择中伦理向度指导作用的彰显，确保行政行为的“合伦理性”是地方政府创新的任务所在。但是通过第五章中对于地方政府创新困境的剖析，我们可以发现一个尴尬的现象：本应凸显“公共管理伦理转向”的地方政府创新活动本身就面临着伦理缺失的境遇，在很大程度上，地方政府创新还停留在“以老思路（即管制型社会治理模式思路）组合新要素”的层面上。这种由技术或表层制度入手的创新行为并没有真正地满足民众“伦理在场”的偏好需求，我们甚至可以说，这种“创新”应被视为管制型社会治理模式的延续，而非服务型社会治理模式的探寻。

一、为人民创新——树立责任伦理以解决

“创新推动力不足”困局 在前面的章节中，我们尝试性地将责任伦理定义为“行政活动主体主动履行各类责任、积极回应公众需求并勇于承担行为后果的伦理担当”。“主动履行责任”、“回应公众需求”和“为行为承担后果”是责任伦理所内涵的三大核心要素。行政活动主体在行政行为选择过程中是否以以上三大核心要素为选择标准，是判断行政行为是否符合责任伦理精神的着眼点所在。当前地方政府创新过程中，责任伦理的缺失导致地方政府往往为了规避责任而选择“自上而下”的创新路径和“被动回应”的创新类型，“推动力不足”的困境即由此产生。由此可见，要解决地方政府所面对的“创新推动力不足”的困境，必须要从树立责任伦理精神着手。

结语

作为一个鲜活的理念，“创新”代表着一种开拓进取的意愿、革除旧弊的勇气和推陈出新的能力。正因如此，发端自经济学领域的“创新”理论逐渐推广开来，“成为 20 世纪 60~70 年代以来社会科学领域最时髦的名词”①，“政府创新”亦逐渐成为西方国家践行新公共管理、新公共服务、治理与善治等先进理念，推动政府改革的重要途径。时至今日，通过创新改善政府管理的浪潮已经席卷全球，“重塑、再造等词语成为描述政府发展状况的最常用词汇，政府创新获得了世界各国政府的普遍关注和高度重视”。

自上世纪 70 年代末以来，我国全面开启了改革开放的新时代。改革开放是一个涵盖政治、经济和文化等方面的整体性社会进步过程，中国共产党和人民政府顺应历史趋势，回应人民需求，积极推动了“从管制转向服务”的管理革命③，不断推进着政府的改革进程。在中国的现实语境下，“微观先行”是政治发展所遵循的基本逻辑。在这一逻辑的作用下，“改革”往往以“创新”为先导，“中央政府全面推广”往往以“地方政府试点展开”为前提，“政治体制的改革”往往以“行政体制的更新”为基础，“社会治理模式的变迁”往往以“地方政府创新”为开端。各级地方政府在中央政府的倡导和推动下进行了有益的探索和实验，地方政府创新逐渐成为了我国政府变革的重要方式与手段，其身影遍布政治改革、行政改革、公共服务和社会管理等各个领域。

但是随着地方政府创新的不断发展前行，“推动力不足”、“持续性不高”和“受益者偏移”等困境逐渐显现于创新实践之中。创新困境中所折射出的“谁来创新”、“如何持续”、“由谁受益”等充满现实意味的诘问的背后蕴含着的是对地方政府创新内在价值导向的追寻。诚然，上述的创新困境最直观地表现为现实层面的实践问题，然而从根本上来看，“对上负责 VS 对民负责”、“照规章办事 VS 依民意改‘制’”和“自利最大化 VS 公益优先”等行政价值冲突是引发创新困境的根本原因，地方政府在对多种价值观和原则进行排序过程中伦理精神的缺失是造成创新困境的根源所在。因此，创新困境既是实践问题又是伦理问题，多学科、多视角的分析应是化解创新困境必不可少的研究方法与思路。

参考文献（略）