乡镇政府公共服务研究——以河北省晋州市z乡政府公共服务为例

一、相关概念与理论基础

为了更加全面而又准确的分析论文中所研究的问题,需要对文中所提及的几个核心概念作出明确界定。此外,对支撑全文的理论内容也要做出系统的阐述。

(一)核心概念的界定

1、乡镇政府

乡镇政府是指政府层级制中最底层的行政单位。根据我国宪法规定,我国最基层的政府单位是乡镇政府。乡、民族乡、镇是处于我国行政区划层级体系中最底层的行政区划单位,这个层级的国家行政机关是我国最基层的国家行政机关。它最为突出的特点是一切管理、服务活动都直接面向广大人民群众并接受群众的监督,没有任何中间环节。

乡镇政府是国家在一定区域范围内的农村、城镇和城区设置的最基层的行政单位。乡镇政府是我国行政层级中的最低一级。乡镇政府直接面向广大农村地区,直接面对广大农民,其职能包含乡镇一切事物。宪法规定,乡镇政府是乡镇人大的执行机关,其职责是执行上级人大、国家机关的决定和命令,管理本乡镇内的各项事务。“乡镇政府作为国家行政体系在乡村基层设立的行政组织,是整个国家行政体系运作的基础,国家的各项农村政策、工作任务必须通过乡镇一级政府才能贯彻落实,它是国家意志在农村社会的输出终端。”我国乡镇政府具有三个基本特性:一是直接服务于广大农民的乡镇政府;二是乡镇政府要结合当地实际情况贯彻上级的政策方针,工作具有复杂性;三是乡镇政府是集国家利益、地方利益和自身利益为一体的乡镇政府,具有三重性。

2、公共服务

随着中国行政体制改革,构建服务型政府的呼声越来越强烈,“公共服务”一词也随之高频出现。但是对公共服务概念的界定,目前国内外学术界没有给出一个标准或公认的内涵。我们可以从三个方面来阐述公共服务的定义:

（1）从产出形式方面来界定。产出的不同形式可以分为产品和服务两种。产品是看得见、摸得着的有形物品,其生产与消费在时空上是可以相分离的;而服务是无形的,其生产与消费在时空中是同为一体的。以此来定义,有些有形的政府产出(如基础设施)被称之为公共产品;而另外一些无形的政府产出(如义务教育)则被称之为公共服务。

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(二)乡镇政府公共服务研究的理论基础

1、公共产品理论

公共产品又被称为公共物品或公共品,就其内涵而言,目前学术界最为认同的是萨缪尔森关于公共产品的界定,即每个个人对这种产品的消费,并不会减少其他任何人对该种产品的消费。根据其定义,可以看出公共产品的两个基本特性:一是非竞争性,包括生产上和消费上的两方面含义。由于私人部门生产公共产品无法盈利,因而由公共部门提供;消费上是指各个社会成员在对某一公共产品消费的同时并不会减少其他人对该产品的消费。二是非排他性,包括技术上和消费上的两方面。任何社会成员消费公共产品时,从技术上排除其他人使用几乎是不可能的或者可以排除但成本很高;消费上是指任何人在使用公共产品时,不会排除他人对该产品的使用。

公共产品的类型根据不同的标准可分为不同的类型。一根据公共产品的非竞争性和非排他性状况,可分为纯公共产品和准公共产品。萨缕尔森定义的即为纯公共产品,指同时具备非竞争性和非排他性,被全社会成员同时消费的产品,如军队,对该种产品的消费,消费者意愿和受益情况差别不大且都无需付费;准公共产品又称为混合性公共产品,是美国经济学家布坎南提出,指不同时具备非竞争性和非排他性这两个特征或只具备其中一个特征。准公共产品在现实生活中大量存在,可分为三类:第一类是受益范围有限的公共产品(不一定具有排他性,如地方公共产品等。第二类是由于私利,消费上可能会产生拥挤效应或过度使用的公共产品(可能具有竞争性,如森林等。第三类是具有排他性的公共产品,只有收费才能消费的产品,如高速公路等。二根据公共产品的受益范围,可分为全球性公共产品、全国性公共产品和地方性公共产品。全球性公共产品指全世界人民都可消费的产品,如大气的保护等;全国性公共产品指一个国家全体国民都能共同消费的产品,如国防等;地方性公共产品指某一地区成员共同消费的产品,如地方道路等。三根据公共产品形态,可分为有形公共产品和无形公共产品。有形公共产品指具有一定的物质实体,如基础设施等;无形公共产品指没有物质形态的产品,如教育等。

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二、河北省晋州市z乡政府公共服务现状

z乡政府紧紧抓住全国文明乡镇和社会主义新农村建设的战略机遇,运用科学发展观,对乡进行政治、经济、文化和社会等方面的建设,努力达到富民强z乡的战略目标。z乡政府以农业管理为重点,保障村民的生产、生活;切实关注基础教育的改革发展状况,重视乡风的文明;努力促进医疗卫生事业和社会保障体系的完善,帮助有需要的村民;完善乡村建设,做到村容整洁。总体来说,z乡公共服务现状主要表现为:

(一)农田水利方面

农业是人类的生存之本,衣食之源。乡政府深知农业增长必须依靠科技进步和提高劳动者素质的道理,在依靠科技促进农业发展方面做了大量工作,包括让内行做主,让科学当家;推广优良品种;改革耕作栽培方法;防治病虫害;科学施肥等方面。依靠科学技术,对传统的间作、套种、复种、有机肥料施用等技术加以改进和提高,并建立了与之相适应的科技推广、良种繁育、生态环境保护和经营管理等支撑体系,精耕细作,提高集约程度,农业劳动生产率、商品率和经营效益都有了明显提高。详见表一:

在z乡党委和政府的领导下,z乡农民自觉组织起来,发挥集体的力量,发扬奋发图强的精神,自力更生,努力抵抗各项自然灾害,使得农业生产条件发生了巨大的变化。几十年来努力建设大规模的水利工程,完成大约200眼机电双配套机井,使得z乡的抗旱能力极大地增强了,同时修建了大约13万米的防渗垄沟,节约耕地大约100多亩,每年节约大约110万立方米的水资源,大大提高了灌溉效率,这些成为粮食丰收有力的物质保障。z乡政府根据自身的实际条件和具体的情况,组织广大农民,实现了沙岗的统一治理,土质的改良,平整了耕地,合理规划了农田、水利、林业、道路以及村民用电,努力追随先进地区水利化、电气化、机械化的发展,实现了田园化的种植,例如在农业机械化方面,乡实现了耕种灌收在内的田间作业和农产品初加工的机械化,到2011年,“乡政府大约拥有大型收割机27台,播种机58台,旋耕机50台,稻秆粉碎机39台,拖拉机108台,电动机350多台”。这些为z乡解放农村劳动力和改善农业生产条件奠定了基础。

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(二)基础教育方面

z乡政府历来注重基础教育,认为基础教育在提高全乡人民素质,培养各类专业技术人才,促进乡镇的现代化发展中具有基础性和先导性的作用。

1、截止到2011年,z乡的教宵情况大致如下:

教育普及程度:“z乡学前三年适龄人431人,在园幼儿数386人,学前三年入园率达到89.6%以上。积极组织适龄儿童少年按时入学,本乡四个村小学适龄儿童555人,在小学就读555人,入学率、巩固率、15周岁初等教育完成率均达100%”。另外,z乡除四个村小学外的另两个村小学合并为雷锋小学,由市教育局主管;坐落在z乡中部的实验中学,前身为z乡中学,现也改由市教育局主管;在乡中部的河北省重点中学晋州市第一中学,也由市教育局主管。

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三、晋州市z乡政府公共服务存在的问题及困境.........26

(一)晋州市z乡政府公共服务存在的问题........26

四、国内外基层政府公共服务的经验及启示........32

(一)西方发达国家基层政府公共服务的经验.........34

五、完善乡镇政府公共服务的政策建议.......38

五、完善乡镇政府公共服务的政策建议

乡镇政府公共服务的政策建议要在认清当地实际情况的前提下,针对本地公共服务中存在的问题及面临的困境,对症下药,同时要充分借鉴国内外政府公共服务的成功经验,实行多措并举、多管齐下的方式将其完善,并将完善乡镇公共服务当做一项长期而又系统的工程来实施。

(一)适应公共服务需求的变化,完善乡镇政府公共服务体系

乡镇政府作为公共服务的主要执行主体,制定并实施符合公众需求的乡镇公共服务政策就必须完善政府的各项职责,做到人、事、财、权的匹配。

1、转变乡镇政府职能,完善农村行政管理体制

乡镇政府是我国政府治理结构中的最底层,是我国行政系统中不可替代的重要环节。政府职能决定政府行为,而政府职能转变是否到位又决定了政府行政管理体制改革的成败。因此,加快推进乡镇政府机构改革,建立精干高效的农村行政管理体制要注意以下几点:

(1)明晰乡镇政府角色。乡镇政府要从过去宏观微观都管、大事小事都抓的全能型政府转向引导、服务、控制的为所必为的责任政府,由直接从事经济活动转变到政策引导、环境营造上。乡镇政府的两大角色为:一是为农村生产发展创造一个以市场配置资源为主的公平的竞争环境;二是乡镇政府要由以“管理”农民为主转向以“服务”农民为主,为农民提供公共产品和服务。

(2)明确乡镇政府职能,确立职资定位。理清乡镇政府与其上下级之间的关系和各自的职能。按照权力、责任相统一的原则,正确划分乡镇政府与其他层级政府之间的财权、事权、人权、物权等。严守乡镇政府机构编制只减不增的原则,精简乡镇政府的职能,如“现行法律法规都将行政执法权赋予县级以上政府部门,乡镇机构不是法律授权的执法主体”。对乡镇政府而言,其职能转变的重点是加强政府的社会管理和公共服务的职能,适应农村市场经济体制的转变和深化农村税费改革体制的要求。具体来说,乡镇政府的主要职能有三个方面:一是贯彻落实国家法律法规和党的路线、方针、政策,引导农民进行现代化生产和组织农村劳动力的转移和就业,促进农村经济的发展和增加农民收入;二是加强农村社会管理,发展农村科教文卫等事业,加强农村基础设施建设,维护农村的社会稳定;三是加强农村组织建设和社会化服务体系建设,面向“三农”提供公共服务,发布公共信息,建设农村社会的公共事业和集体公益事业,提高农村的自我管理和自我服务能力。

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结语

本文运用了公共产品理论、新公共服务理论和治理理论,以乡镇政府公共服务研究为切入点,通过对河北省晋州市乡政府的公共服务现状进行实践研究,系统分析了河北省晋州市乡政府在农田水利、基础教育、医疗卫生、社会保障、乡村建设等方面的情况。河北省晋州市乡政府地处华北平原一带,具有中东部地区大部分乡镇政府的典型特征。近年来,乡政府坚持党中央、国务院发展社会主义新农村的政策,积极转变政府职能,切实履行公共服务的职责,使乡在农业基础设施、农民文化教育、农村医疗保险以及乡村建设中取得了巨大的进步。但是,在调查研究中,我们始终也应看到制约和影响乡政府在公共服务方面的主客观因素的存在,笔者通过总结分析得出河北省晋州市乡政府在公共服务方面存在农业生产基础设施依然薄弱、农村农民生活方面的不足、公共服务资源总量的供给不足及供给结构的不均衡、民意表达的欠缺及公共服务质量和效率的低下等问题。目前,乡政府在公共服务建设方面存在着行政机制的机械化和僵硬化、政府的开放性和回应性缺乏、政府角色定位不准、管理主体和责任主体模糊、缺乏相应的管理机制和监督机制,乡政府的公共服务面临着十分严峻的考验。乡政府公共服务存在的问题也折射出中东部大部分乡镇政府存在的问题,公共服务是一个动态的过程,要想解决这些问题,乡镇政府就要根据居民不断变化的实际需要,以先进地区的成功经验为指导,在实践中与公共服务的具体情况相结合,因时制宜,因地制宜,在公共服务的过程中既要强调公平又要强调效率,科学的整合各种经济和社会资源,不断探索和完善乡镇政府的管理体制,为广大农民提供优质、高效的公共服务,为乡镇政府公共服务研究奠定良好的基础。

参考文献（略）