中国现行财政分权机制对初等、高等教育资源配置的影响概述

第 1 章 绪论

1.1 研究背景与选题意义
自从我国经济进入高速发展阶段以后，显著的特征是伴随着 GDP 的高速增长，地区间公共服务失衡程度也在加强。公共服务的数量与质量呈现出与经济发展不相适应的一面，确切的说就是公共服务滞后于经济发展水平。公共服务主要包括卫生、教育、消防、交通、社保等服务性设施及项目。公共服务最主要的特点是公益性与服务性。改革开放以来，我国用于公共物品的财政支出规模总数一直在增加，但所占比重却没有明显增长。这与我国地方政府过于重视 GDP 增长而相对忽视公共服务有直接的关系，导致地区间公共服务差距不断拉大，最近几年，与民生相关的领域逐渐引起社会广泛重视，尤其是教育均等化问题。在我国目前的市场经济环境下,政府能否利用好并完善基本公共服务这一政府工具,关键取决于政府职能是否能够转变。教育是民族振兴的基础,对于任何国家的经济发展与社会进步都起着不可磨灭的作用, 如何使人人都享受被教育的权利,可以说是一国最基本的民生工程。教育事业关乎一国最基本的国民福利，尤其是基础教育，具有很强的外溢性。作为外溢性很强的公共物品，理应由政府提供。但我国的教育问题一直很凸显，比如财政性教育支出所占比重一向不高，初等教育面临着教学质量不高、教育资源被过渡利用等问题，且地区间教育资源不均衡问题也很突出。高等教育也面临着区域间投入不均衡的问题。直到 2012 年，财政性教育经费占 GDP 的比重才首次达到《教育纲要规划》的 4%基本目标。本文从财政体制的角度入手，研究了财政分权程度对教育资源数量以及分配的影响。期待通过对现有的财政体制提出建议来改进日趋严重的教育供给问题。
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1.2 研究方法与论文架构

1.2.1 研究方法
本文的理论基础是财政分权理论,采用的基本方法是定性分析与定量分析相结合，并融合了规范分析与实证分析方法。具体来说，在本论文的选题意义与研究目的的基础上，并结合所选数据特点，主要采用了以下几类研究方法：
1、文献综述法：本论文在前人已有文献的基础上提出财政分权对教育资源配置的影响，论文第一章分类回顾了与财政分权和公共服务均等化相关的文献，主要囊括财政分权与政府的行为规模、财政分权与教育供给问题、财政分权与政府竞争、锦标赛竞争机制等。并对上述文献进行了系统的梳理；第二章论述的财政学中公共品理论、财政分权理论、不同体制下公共品供给效率理论等也采用了文献综述与博弈模型相结合的说明方式；论文第四部分在构建模型及指标方法的确定上，也是在综述前人研究成果的基础上来最终确定研究方法的。
2、描述统计法：在论文的第三章、第四章及第五章，对我国财政分权程度与区域教育资源进行比较分析时，运用描述性统计分析方法对我国各省与区域间的数据进行直观对比分析，对不同层级的教育体制进行比较，分析结果简单明了。
3、计量模型分析法：通过对前人的研究所进行的推导与总结，得出模型中比较有参考价值的影响因素，并对模型所假定的结论进行推导与证明，建立符合本研究的计量经济学模型，运用 VAR 等方法对建立的模型进行检验，从而得出结论。再由结论出发，得出解决问题的对策。
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第 2 章 财政分权、教育资源的相关理论

2.1 财政分权理论
财政分权的理论结果应该是，地方政府有能力提供并且会依据当地居民的偏好来提供公共物品和服务，将当地居民的福利损失降到最小。财政分权理论起源于 Tiebout (1956)的《地方支出的纯理论》,发展到今天已经有了半个多世纪的历史,研究的核心问题就是政府如何发挥职能才能使各级政府间财权事权的配置更具效率。从发展过程来说，可以分为第一代财政分权理论（也成传统财政分权理论）和第二代财政分权理论。无论第一代财政分权理论还是作为承接的第二代财政分权理论，在各自的发展史上都有里程碑式的作用，其产生的原因都是为了改善“政府失灵”。此外，财政分权理论还试图解释各级政府之间的收入来源及划分、支出责任及划分、各级政府存在的理由等。财政分权目前已经是世界各国普遍采用的模式，其存在的合理性主要在于财政分权能够优化社会福利,近一步的稳定中央与地方政府的政治经济关系。当然,不合理的财政分权与财政集权一样将会导致财政功能的丧失与扭曲。纵观世界各国，财政分权的实现一般通过以下三种手段:中央与地方政府的税收份额划分、转移支付的下拨、地方政府按规定义务上缴收入给中央政府。虽然各国财政分权界定的范围不同，但都试图强调地方政府在供给公共服务上的作用。在不同的国家与政治体制环境下，财政分权的表现形式也会有所不同。根据前人的研究资料，对财政分权程度的衡量主要采用过以下指标：地方财政收入与全国财政收入的比、地方财政支出占全国财政支出的比例、省级政府预算收入自留比率、预算收入边际分成率、自治权力等。
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2.2 教育资源的公共性分析
根据公共财政学理论，社会产品可以分为公共产品与私人产品，正因为公共产品的存在性，才有了政府介入社会经济活动的依据。所谓公共产品就是指可以在同一时间被不同消费者所消费的产品，如国防、基础设施等。而私人产品指效用可以被分割的产品，产品的所有权归购买者个人所有。公共产品的概念最早是由 DavidHume 提出，David Hume (1895)①以“草地排水”为例,认为公共产品是指那些不会和任何人的利益发生冲突,但对整个社会来说必不可少的产品，提出了搭便车理论，体现公共产品的思想。Lindalil (1919)②在《公平税收》中正式提出“公共产品”一词,并提出了著名的“林达尔均衡”（Lindahl equilibrium），，林达尔均衡主要论证了公共物品与私人物品的定价原理及市场均衡价格存在差异的原因，是确定信息商品价格的最初理论依据。这一均衡的主要条件为每个公民分担的公共产品成本与其所享受公共产品边际收益相等。当公共产品的定价方式与消费者需求弹性相联时，均衡解就是使正常利润为零时的约束条件，根据消费者对公共产品的不同评价，分别确定各自价格。Samiielscm (1954)③在《公共支出的纯理论》中对公共产品界定为: 个体对某种产品的消费,不能减少其他任何人对该产品消费的数量或质量。布坎南(1999)④提出了“准公共产品理论”,并对公共产品的含义进行更为清晰的界定：只要是因为一些原因而由集体来提供的，就可以被看做是公共产品，而无论供给者是团体还是集体。社会想要正常稳定的运行都是私人部门与公共部门共同起作用的结果。马斯格雷夫在 1938 年发表名为《公共经济自愿交换论》的论文，最先论述了公共产品供给与需求理论。公共产品由谁来提供才最有效率，一直是公共产品理论问题分析的核心所在。
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第 3 章 我国分税制财政体制与教育财政体制的现状分析........ 40
3.1 我国地方财政体制 ..... 40
3.1.1 财政体制演变的阶段性划分 .... 40
3.1.2 转移支付 ...... 42
3.2 我国教育财政体制 ..... 44
3.2.1 我国教育财政体制历史变革 .... 44
3.2.2 我国教育经费的来源及指标说明 ...... 46
3.2.3 我国教育财政体制现状及问题 ..... 47
第 4 章 财政分权对初、高等教育供给数量的影响及原因分析..... 62
4.1 财政分权的衡量 ......... 62
4.2 初、高等教育资源配置的衡量 ..... 64
4.3 财政分权对初、高等教育供给数量影响的实证分析 .... 65
第 5 章 财政分权对教育资源非均衡配置的影响及原因分析.... 80
5.1 资源分配不平等的度量 ....... 80
5.2 区域间教育资源非均衡配置的现状分析 .... 81
5.2.1 东、中、西部的划分 ...... 81
5.2.2 我国教育资源区域不平等的现状分析 ........ 82
5.3 财政分权对区域间教育资源非均衡配置的实证分析 .... 84
5.4 财政分权对层级教育资源非均衡配置的实证分析 ........ 91

第 6 章 财政分权下教育财政支出的国际经验借鉴

6.1 财政分权下初等教育财政支出的国际经验借鉴
美国是典型的联邦制国家，政府分为联邦、州、地方三个级别，与此相应的，美国的财政体制也划分为三个级别。可以说，美国作为联邦制国家的典型代表，经过由邦联①到联邦②的发展过程，分权程度较为彻底，已经形成了较为规范的财政关系，政府间职能的划分也以公共品理论为基础，符合受益原则、效率原则与财权事权相统一的原则。按照这三项基本原则的精神，美国联邦政府的主要职能体主要体现在国防支出、制定财税政策、制定货币政策、提供公共服务、处理政府间矛盾、教育医疗等方面。在美国，不存在全国统一的税法，每个州与地方都有独立的税收立法权，各级政府可以在宪法框架内制定符合本区情况的税种、税率以确保本地区政府能较好的履行政府职能。而且美国也实施政府间的财政转移支付制度，这种财政转移支付补助分为有条件的财政补助和无条件的财政补助，所谓有条件补助就是指规了特定用途和条件、地方政府得到的联邦政府给予的补助，用以体现出联邦政府的宏观调控功能；而无条件补助本质上是联邦政府与各州、地方政府的收入分享机制，联邦政府并没有指定该项补助的用途与条件，只是每年按照相对固定的比例在各个州之间进行分配的一种制度，这个比例由国会计算得出，在计算时对相应时期内的各州人均收入水平、人口规模和税收情况进行全面的比较分析，因此无条件的补助通常被看成是实现地区均等化的财政手段。而美国的教育财政采用的是典型的地方分权形式，各个州、地方各自管辖，没有全国通用的统一教育立法。联邦政府对各个州与地方教育只有援助权而没有制约权，现有的教育行政立法均是由各个州、地方议会依据自身情况而制定的。

结论

从前文的分析可知，我国教育资源的配置有很大差距,尤其是初等与高等教育之间以及区域之间教育资源配置差异明显，影响社会公平目标的实现。未来总体的改革方向是应该围绕中央政府为主体逐步实现教育系统的合理配置、努力将初等教育与高等教育、区域教育资源做到均衡的配置,促进社会公平目标的实现。初等教育是教育的根基、是国民综合素质的保证。本节从财政分权的视角入手，来探讨初等教育财政支出的改革方向。世界银行最近的一项研究表明，中国初等教育的财政困难与投入不平衡是影响中国教育发展的主要难题，若地方政府一味的注重高等教育投入而忽视初等教育投入，会继续加大中国地区间的经济发展差异。因为教育的发展直接影响着经济增长方式的转变。可以说教育既是促进经济发展的因素、也是促进经济发展方式转变的因素，从而影响到中国未来经济的长期发展方向。根据前面章节的实证研究结论可以看出，当前政府重视经济建设所导致的支出结构问题凸显，这也是未来要改革的方向。而教育财政政策主要可以分为两个方面：支出政策与收入政策。与发达国家相比，从支出政策方面看，初等教育的财政支出结构、方式、规模等方面存在很多问题，如在占 GDP 的比重方面，财政性教育支出所占的比重偏低、初等教育教学环境较差，有待进一步加强、教学水平与质量有待提高等；从收入政策方面看，初等教育的收入来源比较单一、以费代税现象时有发生、收入分配不公平等。教育财政体制的不公平依然是造成我国初等教育中不公平现象的根本原因。
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参考文献（略）