试析我国国有企业适用《反垄断法》探析

发布时间：2016-08-04 08:51

　　论文摘要 《反垄断法》对垄断国有企业实行适用除外，造成了国有企业与其他市场主体不平等的竞争地位。随着自然垄断理论、公共利益理论的发展，国有企业垄断的理论依据已经发生变化。在国有企业内引入竞争机制，将其纳入《反垄断法》的规制范围，对国有企业的垄断行为予以规制而对其垄断结构予以保留，是我国《反垄断法》从“纸上谈兵”走向发挥功效的必由之路。

　　论文关键词 国有企业 自然垄断 公共利益保护

　　在经济全球化和经济转轨的大背景下，我国的国有企业逐渐走向国际化，参与国际竞争的能力越来越强。然而，对于国有企业利用国家资源，挤占民营企业生存空间，损害消费者利益等争议；无疑也将国有企业推到了风口浪尖之上。从国家经济长远发展来看，对国有企业的倾斜性政策保护需要改变，在国有企业内引入竞争机制，将国有企业纳入《反垄断法》的规制范围，是进一步深化市场经济改革的必然举措。

　　一、我国国有企业适用《反垄断法》的现状

　　（一）国有企业界定
　　从严格的商法意义上讲，国有企业的概念可以分为广义的国有企业和狭义的国有企业。广义的国有企业的范畴涵盖了全民所有制企业和国家控股的股份有限公司、国家控股的有限责任公司、国有独资公司以及由其他各类国有投资机构设立的全资公司或者控股的有限责任公司和股份有限公司等；而狭义的国有企业仅是指全民所有制企业、国有独资公司以及由国有投资机构设立的有限责任公司和股份有限公司 。
　　本文中笔者初步论及的国有企业的外延概括为以自然垄断理论为支撑的中央和地方的大型国有垄断企业，在组织形式上包括全民所有制企业、国有独资公司、国有有限责任公司和股份有限公司等，在行业分布上基本上是交通、通信、能源等提供公共服务的企业和部门 。
　　（二）国有企业严重损害公平竞争的表现
　　新中国成立一直到改革开放以前，我国采取苏联高度集中的计划经济模式。国有经济一直处于我国经济中的核心地位，国有企业也一直实行垄断经营的管理体制，随着市场经济体制的确立，这种管理体制在计划经济条件下明显的表现出了其自身的局限性，也造成了一些社会问题：1.垄断国企占据社会资源的优势，挤压民营企业生存和发展的空间，形成了垄断国企与民营企业之间的利益冲突；2.垄断国企在生产经营中完全照搬政府行政管理的模式，造成国有企业机构臃肿、工作效率低下、包袱沉重； 3.垄断国企往往是行业管理制度的制定者和监督者，这种兼具“教练和运动员”的体制使得行业缺乏竞争，行业发展效率低下；4.基于其垄断地位，垄断国企滥用支配地位实行垄断高价、侵犯消费者合法权益。
　　（三）《反垄断法》第七条对国有企业适用反垄断法的豁免
　　我国《反垄断法》第7条规定了对特殊行业的保护及监管，“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业 。”该条款是对在我国公有制为主导的所有制经济体制下，对国有企业在某些特定行业实行专营专卖的经营活动予以的法律层面的保护。
　　在该条款是否是属于适用除外制度的规定上，我国学者有不同见解。一种观点认为，应将第7条纳入适用除外制度的范围，这些学者认为将自然垄断行业和特许垄断行业作为反垄断法适用除外一直是西方国家反垄断法的传统，也符合当前我国产业政策的需要。另外一种观点认为不应该将第7条纳入适用除外制度的范围，这些学者认为，国有企业作为市场经济的主体，其行为自然要受到《反垄断法》的监管。然而，在我国实务操作中，自2007年《反垄断法》颁布以来，没有对国有企业的垄断行为进行有效规制。

　　二、国有企业垄断的依据及其质疑

　　（一）自然垄断
　　自然垄断是经济学中的一个传统概念。从经济学上讲，企业内部在生产单一产品时平均成本会随着产量的增加而下降，产量越大，对应的生产成本越低，单个企业进行生产会导致成本最低 。由政府出面对市场的进入进行干预，让一家企业独家垄断经营，有利于降低产品的生产成本。因此，传统经济学理论认为，自然垄断行业必须由国家经营，因为这些行业具有规模经济效应，即“规模经济论”。20世纪80年代以来，随着技术进步出现的替代技术使行业细分出现，于是新经济学理论对自然垄断的合理性进行了反思，认为多产品自然垄断更符合现实。在多产品生产中，产品之间的相互依赖性非常强，在单一企业内生产不同产品较之几个特定企业分别生产不同产品来说是廉价的，即联合生产比单独生产节约费用 。自然垄断行业新经济学理论使得打破传统的自然垄断、引入竞争机制成为可能。在此背景下，各国反垄断法对公用事业的态度发生了变化，很多国家在自然垄断行业引入竞争机制。
　　（二）公共利益保护
　　考察各国反垄断法适用除外制度的产生与演变，不难发现维护社会公共利益是各国反垄断法适用除外制度一以贯之的基本价值取向。1911年，美国最高法院在“标准石油公司案”中发展出了“合理法则”，规定只有“不合理”的限制竞争行为才属于《谢尔曼法》第1条的禁止范围，而那些被认为是合理的限制竞争将予以豁免 。“合理法则”是与美国人珍重的经济民主和经济自由价值相悖的，它之所以能为人们所接受，在于其有利于美国整个国民经济的发展。日本《禁止垄断法》第六章对自然垄断事业上的固有行为、基于事业法令的正当行为、无形财产权的行使行为、一定组织的行为等等出于维护整个国民经济健康发展的考虑予以豁免。德国《反限制竞争法》第2条至第8条都是关于垄断适用除外的规定。德国实行行为主义这种本身就比较宽松的反垄断政策，加上如此详细的适用除外规定，足见德国对社会公共利益的珍视 。

　　传统理论中，对于电力、通信、铁路、自来水等于人们生活息息相关，是社会公用的基础设施，民间资本无法承担耗资巨大的基础建设，因此必须由国家投资建立，这是国家的经济职能决定的。同时，国家投资建立社会公用基础设施，也是出于维护公共利益的目的，给人民提供便利的生活条件。然而，随着市场经济的发展和技术进步，，这些基于公共利益理论成立的国有企业由于没有竞争，在服务质量上广受诟病。更重要的，处于垄断地位的国有企业提供的产品和服务价格普遍高于世界平均水平。从西方发达国家的政府管制体制改革的实践研究表明，在实行自然垄断的国有企业中引入竞争机制，适度开放市场，不仅不会提高产品价格，相反还降低了价格，并使消费者得到了高质量的服务，才能在实质上符合公共利益的 。
　　（三）产业政策与竞争政策的较量
　　在市场经济发展过程中，处理好产业政策和竞争政策的关系实质是处理好政府与市场的关系。健康、茁壮的经济市场必然是充满竞争、有序的市场。这就要求，必须以市场调节为主，国家调节为辅的二元结构。竞争政策是市场经济体制内在的、连续的、基本的经济政策，而产业政策是间断性的，不能取代或者排斥市场机制对经济活动的基础性调节，而是在充分尊重并利用市场机制的基础性作用的前提下对市场缺陷的必要补充，因此，从总体上讲，产业政策与竞争政策的关系必然是以竞争政策为主，以产业政策为辅。
　　产业政策和竞争政策不具有同质性，在具体政策目标、具体作用对象、具体干预措施、具体实施后果等诸多方面表现出明显的冲突 。但是，在经济全球化和我国经济转轨的大背景下，产业政策与竞争政策也具有调和的可能性。对于国有企业，国家出于培育强大的国内企业参与国际竞争的需要，往往对国有企业采取倾斜性的政策，增强本国企业在全球的竞争力。然而，出于对政治权力和扶持的过度依赖，国有企业又“固步自封”，满足于既得利益，怠于促进技术进步，反而失去了参与高端领域国际竞争的能力。因此，在国有企业中引入竞争政策是十分必要的，是符合经济法的社会公平价值的。

　　三、国有企业适用反垄断法的实施路径

　　从反垄断法的规制对象来看，世界各国普遍存在对垄断地位规制的结构主义、对垄断行为规制的行为主义两种模式。结构主义是指通过对市场支配地位进行控制使市场保持合理结构目标的反垄断法律规制制度 。结构主义认为市场主体的支配地位会导致相关市场过于集中而缺乏竞争，需要对企业的结构进行调整，通过分拆等手段，减少单一企业在行业内的集中度，保持市场的有效竞争。行为主义是对企业利用其市场支配地位进行的不公平或不利于竞争的行为进行控制的法律制度。行为主义不对企业在行业中的集中度进行规制，而只规制企业是否实施了破坏市场有效竞争的行为。而对于反垄断法对国企垄断适用反垄断执法到底采取结构主义还是行为主义，笔者认为基于行为主义规制模式，对在国企内实行反垄断法应该区分国企的垄断地位和垄断行为。对于国企的垄断地位，出于国家经济目标的考虑，保持国企的垄断地位具有一定的合理性。而国企的垄断行为，是一定要受到反垄断法的规制的，而不应该适用反垄断的适用除外制度。

　　四、结语

　　国有企业垄断带来的市场无效率和竞争力的缺乏显而易见，新一轮的国有企业改革拉开了序幕，这轮改革被媒体热议为“针对大型国企”，因此，打破大型国企的垄断地位是市场经济改革不可逆转的潮流。作为市场经济宪章的《反垄断法》，似乎应该发挥其应有的作用了。

本文编号：84223