基层卫生行政部门权力清单制度的实然与应然探索性研究

发布时间：2020-06-12 00:22

【摘要】：权力清单制度起源于地方政府反贪污腐败而公开的政府部门权力清单,试图通过清单将具体职权和运行路径晒在阳光下,让权力接受群众的监督起到权力防腐剂的作用,而后各地纷纷效仿,在依法治国、放管服、政府信息公开的大背景下,权力清单的功能在不断调整扩充以适应改革,地方的实践引起了中央的重视和肯定,十八届三中全会首次在中央层面提出了权力清单制度,将一纸清单提升为一个制度。2015年中办、国办下发文件,指出权力清单制度是国家治理体系和治理能力现代化的重要举措,并要求各级政府及行政部门全面实施,实践中,地方政府的卫生行政部门已经陆续推出了权力清单制度。表面上看权力清单制度与社会领域的卫生行政部门不大相关,“权力”二字似乎还显得有些刺眼,从学术界的反应来看,关注度也较低,传统的卫生管理研究大多基于资源配置要素分析,涉及到政府与公立医院关系也一般用“管办”、“政事”等反映具体职能的词汇,卫生管理与权力、法之间的交叉研究较少,那么权力清单制度这项在政治经济领域如火如荼、被中央奉为国家治理能力现代化举措的“舶来品”在卫生领域,特别是在基层卫生行政部门,应该如何定位,如何发挥价值功能,更关键的是应该赋予什么内涵要素,这些问题目前尚未有较深研究,而正是本文尝试探讨的内容,此外本文也结合实践案例,尝试分析现有权力清单存在的问题,及尝试提出未来改善的方向。本文分为五个模块,第一个模块是基础理论梳理与关键概念辨析;第二个模块是基层卫生行政部门权力清单制度的实然探讨,通过文本分析和实地访谈了解B直辖市S区卫计委权力清单制度的实施进展、发挥的主要作用以及存在的主要问题;第三个模块是应然探讨,包括两个部分,第一部分是对一般领域的权力清单制度的内涵、功能价值、关键要素及法律属性等共性问题的理论探讨,第二部分是特性探讨,聚焦于基层卫生领域权力清单制度的功能价值和清单内容的应然构建探讨;第四个模块是基于现实问题,对基层卫生行政部门权力清单制度的实然与应然之间的矛盾冲突,从制度供给与需求的角度进行分析讨论;第五个模块是基于实然与应然探索及两者之间的矛盾分析,提出相应的建议。在基础理论梳理与关键概念模块,本文主要通过文献研究,辨析了权利、义务、权力、职权、事权、职责、职能等容易混淆的概念,梳理了政府职能理论、公共产品理论及事权划分理论与原则。在实然探讨模块,通过文本分析,本文发现全国省级卫计委的权力清单存在严重的异质性,体现出省级卫计委对权力清单制度的认知不统一或者不重视;在对S区卫计委权力清单制度的实然分析部分,本文首先对其制定现状进行了描述性分析,然后尝试提出存在的主要问题,一是权力清单制定主观性强,缺乏规范,二是清单中的职权梳理尚未全面,职权与职责未完全匹配,三是法律属性不清,正当性存疑,四是目前的权力清单仅主要发挥信息公开的作用,对行政体制改革和卫生体制改革作用有限。在应然探讨模块,首先对一般领域的权力清单制度的应然进行理论分析,在权力清单制度的内涵要素方面,本文认为权力清单制度就是以合法、合理、公开、问责为原则,全面清理政府部门的现有行政职权及责任事项,围绕形成切实有效、法定应有的权力清单和责任清单而实施的一系列制度体系,其结果要素包括全面、法定、合理职权的权力清单以及体现权责一致的责任清单,其过程要素宜为行政立法,其法律属性宜为规章或法规,其功能价值在于助推简政放权,理顺及构建政府、市场、社会三者之间新型关系,合理配置三方的职能以适应社会主义市场经济体制。对于基层卫生行政部门权力清单制度的应然层面,本文认为权力清单制度在卫生领域的功能价值有其特殊的地方,与政治领域中对权力制约的主要功能相比,卫生领域的权力清单制度主要通过推进简政放权及监管下沉落实医疗卫生全行业属地化管理,通过理清政府、公立医院权责促进现代医院管理制度落实,以及通过明确监管主体、划清监管交叉领域、加强监管的社会监督而推进综合监管制度着陆。基层卫生行政部门的权力清单中职权应与职能对应,通过对受益范围和地方信息优势分析,本文认为基层卫生行政部门的主要职权应与有小体量的准入、健康教育、执行卫生监督、举办社区卫生服务中心(站)、打击非法行医等职能相适应。在制度的实然与应然之间的冲突矛盾分析模块,本文认为制度需求侧表现出制度全要素实现的现实困境的症状,而制度供给侧存在出制度环境、制度安排、制度实施机制等不完善,前者为矛盾冲突的表征,后者为实然与应然之间差距的根因,平衡实然与应然关键在于辩证看待权力清单制度,在现实与理想之间寻求一个接点。在建议模块,综合前文的实然与应然探讨的内容,并基于前一模块的分析,为缩小实然与应然之间的差距,本文建议在中央层面应从下三方面着手,改善制度环境:推进政府职能转变及事权划分的法律法规建设;完善制度安排:放缓推进节奏,尽快明确权力清单的法律属性;重构实施机制:建立权力清单制度实施的考核、激励约束机制;在基层卫生行政部门层面,应顺水推舟:充分重视权力清单制度,寻找其与卫生改革的结合;先易后难:探索实现权力清单的全面性,实现其信息公开价值,同时稳扎稳打:加强现有清单的制定审核及质量,以免不必要麻烦。
【图文】：

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通过对己发表文章的学科归类进行统计，可以发现研究主题主要集中在政治、逡逑经济领域，在医药卫生领域仅有两篇。一篇是上海市卫计委卫生监督所乔淑英所撰逡逑的《刍议卫生计生监督执法责任制的完善路径》，，文中提及应推行“权力清单”的梳逡逑理，明确卫生计生监督执法责任，目前形成了初步的权力清单，还需针对职责交错逡逑进一步完善执法依据的梳理工作，系统地整理行政执法机关所执行的法律法规、规逡逑章制度、标准规程、规范性文件，并及时清理不合时宜的规定［２４］。另一篇是刊载于逡逑中国医院院长杂志的《医院权力清单：从确权到用权》，该文记录了Ｈ届中国医院逡逑院长年会的一个话题论坛－《细解公立医院“权力清单”》中六位专家的观点，专家逡逑们围绕“如何厘清医院与政府之间的权力边界”“医院自主权的内涵与外延”等问题逡逑展^u了探讨。北京市卫计委党委书记方来英认为权力清单的目的是建立合理的资源逡逑支配制度、评价制度和激励制度，资源支配制度就需要产权所有者放权，资源的定逡逑义、性质及其归属都应明确，而评价、激励应是政府的主要职责。陕西省人民医院逡逑院长徐永刚认为公立医院改革的难点在于医院公益性和医务人员积极性的均衡，建逡逑立权力清单，明确政府和医院的职责权限，有利于保障公立医院的公益性同时释放逡逑医院的发展活力［２５］。逡逑

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图４职权、职责、事权、职能关系逡逑行政职能和行政职责是一对既有联系又有区分的概念［５８１行政职责方面反映政府活动的范围和内容，是行政功能的具体表现形式；行政功态方面反映政府活动的程序、作用和结果反映的是政府活动的作用行政职责和行政功能的结合体。行政职权是行政权力在行政职能范围的行政权力、行政职权分别是政府履行职能、行政机关履行职责的保障。的部门权力时，行政权力可以和行政职权等同使用［６１］。逡逑职责里面的“责”是义务，此种义务主要是对行政职权的限制，主权限和程序权限，而权责里面的“责”是责任，只有行政主体违反了此有可能出现责任［６２］。逡逑１４逡逑
【学位授予单位】：北京协和医学院
【学位级别】：硕士
【学位授予年份】：2018
【分类号】：R197.1

【参考文献】