我国高中阶段教育政府投入的实证分析

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专

题 教育财政研究 · ·

教育发展研究 2008．19

我国高中阶段教育政府投入的实证分析
笮刘泽云

摘 建议。

要： 本文从经费收入、 经费支出和生均经费三个角度分析我国高中阶段教育政府投入的变化趋势， 并提供了

高中阶段教育经费政府

投入比例的国际比较， 最后提出加强政府财政责任， 提高高中阶段经费政府投入比例的政策 关键词： 高中阶段教育；教育经费；政府投入

党的十七大提出了 “加快普及高中阶段教育” 和 “大力发展职业教育” 的目标， 这对高中阶段教育发 展和高中阶段教育经费投入提出了更高的要求。 一般 认为， 非义务教育属于准公共产品， 政府应在资源配 置中起主导作用， 体现为教育经费主要由政府提供。
[1]

本文根据1996-2006年的数据， 从经费收入、 经 费支出和生均经费三个角度分析我国高中阶段教育 政府投入的变化趋势，并提供了高中阶段教育政府 投入比例的国际比较，希望能有助于研究者和决策 者了解我国高中阶段教育政府投入的现状，为进一 步完善高中阶段教育投入体制提供参考。① 一、 我国高中阶段教育政府投入 （一 从经费收入的角度看我国高中阶段教育政 ） 府投入 教育经费收入来源可分为五个部分，即国家 财政性教育经费、 社会团体和公民个人办学经费、 社会捐资和集资办学经费、 学费和杂费、 其他教育 经费。 国家财政性教育经费由四部分构成： 预算内 教育经费， 各级政府征收的用于教育的税费， 企业 办学校经费拨款， 校办产业、 勤工俭学和社会服务 收入中用于教育的经费。一般将财政性教育经费 视为 “政 府投入” “公 共教育经费 ” 而 政 府 投 或 ，“ 入比例”是指财政性教育经费占教育经费总收入 的比例。 表1为高中阶段学校教育经费收入来源构成， 表中所示数字为普通高中、 中等专业学校、 技工学

但一些研究表明， 近年来我国高中阶段教育政府投入 的比例较低， 而且呈下降趋势。如1995、 1998、 2000和 2003年， 预算内教育经费占普通高中教育总经费的比 42.81%、 40.77%和40.91%。[2]从1996 例分别为47.08%、 年到2004年， 中等专业学校财政性教育经费占教育总 经费的比例从64.87%下降到53.29%， 职业中学财政性 教 育 经 费 占 教 育 总 经 费 的 比 例 从 65.49% 下 降 到 57.39%。 另外也有研究表明， 中等职业教育预算内拨
[3]

款占各级各类教育预算内拨款总额的比例逐年下降， 而且学费收入占中等职业教育总收入的比例偏高。
[4]

如果不能充分保证政府对高中阶段的经费投 入，高中阶段教育的健康快速发展也将难以实现。 而且政府投入不足势必引起非政府投入的增加， 学 生家庭则会因学费增加、择校费等承担更多的教育 成本， 这将加重低收入家庭的经济负担， 并有可能阻 碍低收入家庭子女接受高中阶段教育，从而引发教 育不公平问题。
刘泽云/北京师范大学经济与工商管理学院

副教授 （北京 100875 ）

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我国高中阶段教育政府投入的实证分析 表1 高中阶段学校教育经费收入来源构成 ） （%

内经费所占的比例 （见图2-图4 。图中所示 ） “平均” 是指这四类学校某种类型支出的预算内教育经费之 和占相应类型总支出之和的比例。

校和职业中学四类学校的某项经费收入之和占这 四类学校总收入的比例，如财政教育经费比例是 指这四类学校的财政性教育经费之和占四类学校 经费总收入之和的比例。可以看出，从1996年到 2003年， 财政性教育经费比例呈下降趋势， 2003年 降至最低水平51.09%。此后开始上升， 2006年为 54.52%。预算内教育经费比例呈现同样的变化趋 势。学杂费比例的变化趋势反之， 1996-2003年逐 2006年为25.15%。社会团 年上升， 之后有所下降， 体和公民个人办学经费所占比例基本呈上升趋 势， 社会捐集资办学经费所占比例则逐年下降， 到 2006年已不足1%。

图2

预算内人员经费占人员总经费的比例

图3

预算内公用经费占总公用经费的比例

图4

预算内基建经费占总基建经费的比例

平均而言，预算内人员经费占总人员经费的比
图1 财政教育经费占教育总收入的比例

例呈下降趋势， 近年来为70%左右。 预算内公用经费 占总公用经费的比例先下降， 然后缓慢上升， 近几年 预算内基建经费占总基建经费 在20-24%之间浮动。 的比例呈上升趋势， 2006年之前不到30%， 2006年达 到36.64%。相对而言， 人员经费得到财政支持的力 度较大，而公用经费和基建经费则未得到财政的有 力支持。 中等专业学校、普通高中和职业中学预算内人 员经费占人员总经费的比例呈现平稳下降趋势。近 几年这一比例， 职业中学在70-75%之间， 中等专业 学校和普通高中在65-70%之间。 技工学校预算内人 员经费占人员总经费的比例波动较大，近几年平均 为60%左右。

图1所示为不同类型学校财政性教育经费占教 育总收入的比例。2003-2004年之前， 这四类学校财 政性教育经费占教育收入的比例基本呈现下降趋 势， 此后， 财政性教育经费比例稍有上升， 2006年在 50-60%之间。从近几年的情况看， 职业中学和中等 专业学校的财政性经费比例较高， 而普通高中和技 工学校的财政性教育经费比例较低。 （二 从经费支出的角度看我国高中阶段教育政 ） 府投入 教育支出可以从功能上划分为人员经费、公用 经费和基建经费三类， 以下分析这三类经费中预算 － ５８ －

我国高中阶段教育政府投入的实证分析

中等专业学校、普通高中和职业中学预算内公 用经费占公用总经费的比例都呈现先下降后上升的 态势。近几年这一比例， 中等专业学校在25-30%之 普通高中在15-20%之间。技 间， 职业中学约为25%， 工学校预算内公用经费占公用总经费的比例波动较 大， 近几年平均在30-35%之间。 职业中学和普通高中预算内基建经费占基建总 经费的比例呈上升趋势， 近几年平均在30%左右。 中 等专业学校和技工学校预算内基建经费占基建总经 后 费的比例波动较大， 近几年前者平均为20%左右， 者平均为40%左右。 （三 从生均经费的角度看政府投入 ） 除了从经费收入和支出总量的角度对我国高中 阶段教育政府投入进行分析外，以下再分析生均预 算内教育经费占生均教育经费的比例，这样可以从 每个学生获得的教育经费资源的角度观察政府投入 责任的变化。

结果见表2。 较齐全的17个国家的数据进行了整理，
表2 高中阶段政府投入比例的国际比较 ） （%

注： ） （1 （2 N/A表示数据缺失 ）

在表2中，政府投入比例”“高中教育” “ 指 阶段政 府教育支出占教育总支出的比例。 在OECD国家中，爱尔兰和土耳其的政府投入 意大利、 新西兰、 捷克和英 比例是最高的， 超过90%； 国次之， 在80-90%之间； 墨西哥和澳大利亚的政府 投入比例为70-80%； 日本、 希腊、 德国、 瑞士和韩国 的政府投入比例较低， 在60-70%之间。将表2与表1 进行比较， 可看出1998-2004年这些OECD国家的政 府投入比例均高于我国，而四个非OECD国家的政

图5

生均预算内教育经费占生均教育经费的比例

府投入比例也高于我国。 如果说OECD国家的经济发展水平较高，与我 国的可比性不强， 那么可以比较四个非OECD国家。 2005年， 按购买力平价 （PPP 美元计算， ） 阿根廷、 智 利、 印度尼西亚、 印度的人均GDP分别为14280美元、 12027美元、 3843美元和3452美元，而我国的人均
[5] GDP为6757美元。 我国的经济发展水平低于阿根廷

如图5所示， 总体而言， 高中阶段学校生均预算 内教育经费占生均教育经费的比例呈现下降趋势。 近几年， 职业中学、 中等专业学校和普通高中生均预 算内教育经费占生均经费的比例比较稳定，平均分 别为50%、 48%和45%。技工学校生均预算内教育经 费占生均教育经费的比例则波动较大。 二、 高中阶段教育政府投入比例的国际比较 高中阶段教育在我国不属于义务教育，为便于 比较，我们选择了目前高中阶段教育也不属于义务 教育的国家进行分析，同时也不考虑高中阶段教育 虽然不是义务教育但事实上完全免费的国家，如瑞 典和法国。 由于相关数据的收集比较困难， 这里我们 根据经合组织 （OECD 网站提供的资料， ） 对数据比

和智利，， 但远高于印度尼西亚和印度。 另外需要注意的是， 在政府投入比例相对较低的 一些国家，高中阶段的很多学生是在私立学校就读 的。譬如， 2003年在私立学校就读的学生占高中阶段 在校生总数的比例分别为： 日本30.2%、 韩国51.8%、 阿 根廷29.0%、智利51.2%、印度尼西亚54.3%、印度
[6] 54.6%。而我国2005年在民办普通高中就读的学生占

普通高中在校生数的9.41%， 在民办中等职业学校就 读的学生占中等职业学校在校生数的11.64%。[7]我 － ５９ －

我国高中阶段教育政府投入的实证分析

国高中阶段在公立学校就读的学生比例远高于上述 国家， 按理说政府投入的比例应该更高， 但事实上政 府承担的财政责任还不及上述国家。 结论和政策建议 综合以上分析，可以看出我国高中阶段的政府 投入是不足的， 表现在以下几个方面： 第一， 从1996年到2006年， 我国高中阶段教育政 府投入的比例总体趋势是先下降后缓慢上升， 2000 年以后维持在50-55%之间。 第二， 人员经费得到财政支持的力度较大， 预算 内经费比例在70%左右；而公用经费和基建经费则 未得到财政的有力支持，预算内公用经费占总公用 经费的比例不到25%，预算内基建经费占总基建经 费的比例不到40%。 第三，生均预算内教育经费占生均经费的比例 有下降的趋势， 近年来平均比例低于50%。 第四， 从近几年的情况看， 中等专业学校和职业 中学的政府投入力度相对较大，而普通高中和技工 学校的政府投入力度相对较小。 第五，我国高中阶段教育政府投入比例既低于 经济发展水平较高的OECD国家，也低于经济发展 水平不如我国且高中阶段私立学校规模大于我国的 印度尼西亚和印度等国。 为此， 我们认为政府应承担更加大的投入责任， 为实现加快普及高中阶段教育和大力发展职业教育 的目标提供充足的经费。 1.强调政府对普通高中的财政责任， 努力提高 政府投入比例。加快普及高中阶段教育的前提之一 是政府必须提供充足的教育经费，基本实现学生免 费入学。为此，必须强调政府对普通高中的财政责 任， 努力提高政府投入在普通教育经费中的比例。 提 高政府投入比例在我国还有一个特殊背景，即公立 学校在较长时期内仍将是我国高中阶段教育的绝对 主体， 相应地， 政府也应该成为绝对的投入主体。我 们认为， 2010年前后， 政府投入比例 （即财政性教育 经费占教育总经费的比例 应达到65%， ） 到2015年应 达到75%。 2.科学测算高中阶段教育经费需求， 建立省级 统筹的经费投入和管理体制。目前，我国高中阶段

教育的经费主要由地县政府承担，这与我国财政收 入以中央和省级政府为主的财政体制是不符合的。 应该以县级政府为单位，科学测算县域内高中阶段 教育的经费需求和经费供给能力 （包括财政供给能 力和学杂费等非政府投入的供给能力 ， ） 不足部分通 过逐级政府转移支付补齐。省级政府统筹安排中央 转移支付和省本级教育经费，特别注意增加对普通 高中和技工学校的财政投入。 3.改革拨款模式， 保证公用经费和基建经费的 目前， 我国高中阶段教育的拨款主要是按 财政供给。 学校教职工人数拨付，公用经费拨款和基建经费拨 款则难以得到保证，导致公用经费和基建经费的预 算内经费比例过低。 这样的拨款模式最多只能 “保吃 ， “保安全” “保运转”并不能支持学校的 和 ， 饭”难以 发展，从而迫使学校不得不通过增加收费等方式筹 集经费。为此， 应该在科学核算人员性经费、 公用经 费和基建经费等各类经费需求的基础上，按照基本 支出和项目支出的方式进行拨款，保证公用经费和 基建经费的财政供给。 4.完善中等职业学校学生资助制度， 尽快建立 普通高中学生资助制度。 近年来， 我国中等职业学校 学生资助制度取得了很大进展，其主要特点是覆盖 面广、 操作简单易行， 但缺乏合理性和科学性。我们 认为， 国家助学金的所有经费都应由中央政府负担， 并划分出若干个档次， 在同一地区， 学生家庭经济条 同时， 尽快 件越差的学生应获得数额越高的助学金。 建立全国性的普通高中学生资助制度，其基本内容 应与中等职业学校学生资助制度保持一致。 5.通过财政手段鼓励公立学校多渠道筹资和民 办学校的发展。如果只是单纯地增加政府投入而不 鼓励非政府投入，有可能出现政府投入比例提高而 总收入增加缓慢的情况，同样不利于高中阶段教育 的发展。因此， 除了加大政府投入力度之外， 还应通 过税收政策积极鼓励校办产业的发展，鼓励私人和 企业捐资助学， 扩大公立学校的收入来源。同时， 积 极探索通过财政投入和财政政策支持高中阶段民办 教育发展的新途径， 增加高中阶段教育经费总量。 本文系教育部哲学社会科学研究课题“公共财 政框架下的教育财政制度研究” （05JZD00033 的阶 ） 段性成果。 （责任编辑 孙昌立 ）

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我国高中阶段教育政府投入的实证分析
注释 ①在本文中，普通高中” “ 经费数据仅指 “高级中学” 的经费数据， 不包括 “完全中学” 的经费数据； 中等职业学校的经费数据则包括 “中等专 “ 、 和 的经费数据。若无特别说明， 所有原始数据均来源于历年的 《中国教育经费统计年鉴》 。 业学校” 技工学校”“职业中学” 参考文献 [1]王善迈.社会主义市场经济条件下的教育资源配置[J].教育与经济， 1997， ） （3 . [2]沈百福.我国普通高中预算内教育经费及学费的地区差异分析[J].上海教育科研， 2006， ） （9 . —基于理论、 实证和对策的分析[J].教育科学， 2007， ） （6 . [3]许丽平.我国中等职业教育成本分担研究—— [4]李芙蓉.我国中等职业教育经费投入和地区差异分析[J].职业教育研究， 2007， ） （1 . [5]UNDP.Human Development Report 2007/2008 [M].New York: Palgrave Macmillan，2007.229-232. [6]私立学校数据统计[EB/OL].?ID=6221_201&ID2=DO_TOPIC. [7]教育部.2005年全国教育事业发展统计快报[EB/OL].

An Empirical Analysis on Government Investment in High School Education in China Liu Zeyun （School of Economics and Business Administration, Beijing Normal University, Beijing 100875） Abstract: According to the study of data from 1996 to 2006, this paper analyzes trend of government investment in high school education from fund input, fund expenditure and the students' average budget expenditure; Comparison of governments'investing proportion in high school education; gives strengthen government' financial responsibility and improving government's investing proportion. Key words: high school education, educational funds, government investment shows International some policy -oriented proposals, such as

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[13]Fees and Allowances-2007[EB/OL]. /docs/fees-information.pdf.Education and Training[EB/OL]. budget.gov.au/2005-06/ministerial/html/dotars-07.html. [14]Australia. Annual Report 2006-2007[EB/OL]. [15]Fees and Allowances -2007. /docs/fees -information.pdf； Investing in Stronger Regions [EB/OL]. Education and Training [EB/OL]. html. [16][21]Helen Stokes, John Stafford, Roger Holdsworth.Rural and Remote School Education: A Survey for the Human Rights and Equal Opportunity Commission[EB/OL]. （ ） [17]Isolated Children's Parent's Association of Australia federal council 2003 : Access to Education[Z]. 2007. [18]African Human Development Department.Secondary Education in Africa Synthesis Report [EB/OL].World Bank， org/afr/seis/synthesis_report_chapters/chapter-2.pdf.p6

Comparative Study of the Students Subsidy Policy in Rural Boarding Schools：Taking Australia as an Example Lu Haihong & Shi Chunmeng （National Center for Education Development Research, Ministry of Education, Beijing，100816 ） Abstract: For many years, rural boarding schools have received different attentions both in home and aboard, and many countries put forward various subsidy policies. Based on the research of many years' policy practice in our country, this paper analyzes the significance, necessity, the characteristics of implementation and problems of the subsidy policy in rural boarding schools, in order to perfect the existing subsidy policy in our country. Also, this paper would provide some effective references during the popularization of compulsory education. Key words: rural education, boarding school, subsidy policy for students

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