河北省女子监狱体系改良中存在的问题及其对应政策,监狱管理论文

一、河北省女子监狱体制改革的现状

(一)河北省监狱体制改革的概况
1.我国监狱体制改革的概况
建国初期，国家经济基础薄弱，财政无力支撑监狱的各项经费支出。在计划经济的大背景下，监狱系统实行权力高度集中的“监企合一”的管理体制，监狱长既是监狱的行政“一把手”，又是监狱企业的厂长或经理，监狱能调动、利用狱内各种资源，在发挥刑罚执行职能的同时，组织罪犯进行劳动生产。在当时的经济环境下，监狱企业生产经营活动，为保证监狱的稳定和发展，提供了经费保障，也为国家创造了大量财富。
改革开放后，随着我国社会主义市场经济的发展，“监企合一”的管理体制逐渐失去了存在的环境和基础，监狱职能出现严重错位。面对市场的激烈竞争，监狱需要把大量的时间和精力花费在监狱企业的经营上，导致监狱本身职能弱化，甚至产生如“大连监狱事件”的监狱腐败，权力与私利挂钩，严重影响了监狱刑罚执行职能的发挥，也带米了恶劣的社会影响，监狱体制弊端体现明显。随着国家体制改革的不断深入，上述问题引起社会和国家的高度重视，监狱体制改革被提到国家司法改革的日程。
2000年初，司法部组织进行体制改革的前期调研等准备工作；
2001年初，我国监狱工作着重讨论了监狱体制改革的具体方案；
2003年，司法部选择黑龙江、上海、江西、湖北、重庆、陕西，六省市为试点，正式启动中国监狱体制改革，按照《国务院批转司法部关于监狱体制改革试点工作指导意见的通知》精神和司法部有关要求，6个试点省市认真组织实施，扎实推进，取得了一些改革成果，“监企分开”体制初步建立，监狱的执法工作得到了强化，执法环境明显改善，监狱生产发展比较顺利，教育改造质量进一步提高，监狱经费全额保障基本到位、监企收支基本分开、监社分开稳步推进、规范运行正在进行之中，改革试点取得了社会成效，当然也遇到了一些问题。
2007年，司法部将辽宁、吉林、湖南、广西、海南、青海、甘肃、宁夏，八个省区定为第二批监狱体制改革试点，进一步扩大了试点范围。
2008年6月25日，吴爱英部长在全国监狱体制改革工作会议中指出了全面实行监狱体制改革的指导思想、总体目标、基本原则和主要内容，至此监狱体制改革进入全面推开阶段。
2.河北省监狱体制改革的概况
党中央、国务院提出了监狱体制改革的目标和基本框架：“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”。
2008年，河北省根据党中央、国务院的总体部署，幵始实施监狱体制改革。河北省监狱管理局总体考虑，认为河北省女子监狱是一所新成立的监狱，人员结构较整齐，监管设施较完备，管理较规范、不存在老监狱的各种历史遗留问题，确定河北省女子监狱为监狱体制改革试点单位，借鉴试点单位的先进经验，稳步推进河北省监狱体制改革。
2009年，河北省监狱成立了河北省监狱企业一联宇集团公司。全省21所监狱，借鉴河北省女子监狱体制改革工作经验，按照省局统一要求，制定体制改革实施方案，分别成立了河北省监狱企业联宇集团子公司，调整内设机构，建立监企分开、收支分开的工作机制，自此河北省监狱体制改革工作全面推开。
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(二)河北省女子监狱体制改革的背景与历程
1.河北省女子盟狱体制改革的背景
2008年，全国监狱体制改革两批的试点单位的工作历经了5年，已经完成，，也取得了一定的成果。如：全额保障，监狱改造经费到位，促进监狱依法执行刑罚职能；监狱企业发展目前最佳的选择是按照现代企业制度，以省或自治区、直辖市为单位，建立监狱企业集团公司，下设其所属各监狱成立的企业集团子公司。监狱企业以独立法人的形式参与市场竞争，规范运作，促进监狱企业的发展。
根据监狱体制改革试点单位工作实践，发现了今后监狱体制改革工作的重点和难点。监狱企业的最终目的是为改造罪犯服务，在此基础上追求利润。监狱与企业分开后，监狱企业存在形式、发展方向和运行机制，是今后监狱体制改革工作的重点和难点。这都需要进一步思考和实践，在实践中摸索出一条既适应监狱发展，又适应市场经济发展的道路，以保障监狱体制改革的顺利进行。
2008年监狱体制改革工作幵始进入全面推幵阶段。司法部召开了全国监狱体制改革工作会议，吴爱英部长指出监狱体制改革的任务目标：建立公正、廉洁、文明、高效的新型监狱体制。
2008年6月27日，河北省女子监狱被确定为试点单位。其原因是河北省女子监狱为新成立的单位，人员结构较整齐，监管设施较完备，管理较规范、不存在老监狱的各种历史遗留问题，如监狱办社会问题，资产负债等问题，这就相对降低了改革的难度，比较容易积累成功经验，便于树立监狱体制改革信心，激励全省其他监狱加快改革的步伐。
2.河北省女子监狱体制改革的历程
2008年下半年，河北省女子监狱到重庆、山东等先进试点单位调研学习，根据《国务院批转司法部关于全面实行监狱体制改革指导意见的通知》（国函[2007] 111号）、《河北省监狱管理局关于女子监狱开展监狱体制改革试点的通知》（冀狱通[2008]86号）文件的精神和要求，结合女监狱实际情况，正式实施监狱体制改革，改变监企合一体制，建立监企分开体制。历经半年时间，初步完成。
河北省女子监狱高度重视监狱体制改革工作，成立专门的领导小组，负责体制改革的各项工作，制订出改革实施方案，主要做了如下工作：
一是实施监企分开。成立河北省监狱企业河北联宇集团公司的子公司，即河北新仪达制衣有限责任公司，实行公司化管理。资产方面进行清核、划分、评估、登记。程序方面按照工商、会计等有关规定进行产权登记、工商注册等工作。
二是实现收支分开。成立国有资产管理科，主要负责企业财务工作，监狱和监狱企业分别建立各自的财务管理体系。
三是调整内设机构。新成立的河北新仪达制衣有限责任公司，下设企业管理部、生产综合部和企业财务部。四是职能人员分幵。在监狱企业的人员管理上，对干警实行兼职管理，对工人实行分类管理。2009年底，河北省女子监狱初步实现了 “全额保障、监企分开、收支分幵、规范运行”的监狱体制改革目标和基本框架。
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二、河北省女子监狱体制改革中存在的问题及原因

河北省女子监狱作为体制改革试点单位，尽管取得的成效显著，但在体制改革实施中还存在一定问题，认识这些问题，深入分析其原因，有助于监狱系统今后改革的进一步完善，尤其是对河北省女子监狱，可制定计对性措施，进一步推进监狱体制改革工作。

(一)河北省女子监狱体制改革中存在的问题
1.监企关系相互影响
目前，监狱与监狱企业实质是相对分开，监狱与监狱企业有相互配合，但也还存在相互影响，主要表现：
一是河北省女子监狱和监狱企业河北新仪达制衣有限责任公司，实质上还是一套人马，两个牌子，一个党委两套班子。对于女子监狱来说，监狱企业的总经理由监狱领导兼任，监狱企业的管理人员绝大部分也由监狱干警兼职。监狱系统的内部人员担任监狱企业的大部分岗位，使得监狱企业经营者具有双重身份，这种由干警兼职的管理模式有利也有弊，在一定程度上必然影响二者的职能关系。
二是在市场经济的激烈竞争下，监狱党委的工作重心不可能完全从经济工作转移到改造工作上来，一方面，监狱强调确保监狱的安全稳定，这是监狱的中心、重心、核心工作，这样监狱企业的经营工作必然会受到干扰与弱化，不能高效运转。另一方面监狱企业的生产活动也影响了监狱执法，不能处理好追求经济效益和为罪犯提供学有一技之长的劳动岗位的改造职能之间的关系，影响了监狱职能的发挥。因此说建立监狱改造和生产经营两套管理体系，强化监狱刑罚功能并没有完全实现，监狱与监狱企业还在相互影响。
三是在实际运行中，监狱企业的生产过程同时又是罪犯的劳动改造过程，为了满足监狱干警对罪犯进行全程现场管理的要求，监狱不可能也不应该把罪犯生产现场的监控权完全交给监狱企业，从而不可避免会导致上分下不分的状况，这使监狱与监狱企业的管理盘根错节，监狱与监狱企业实际连在一起的状况并没有根本性的转变，结果是两者仍然相互影响，相互制约。
四是对于监狱体制改革这一新生事物，目前缺乏相关法律与政策的指导与规范，现有的法律既没有规定改革后监狱企业的性质和法律地位，也没有明确监狱与企业之间的关系。导致监狱与监狱企业之间相互影响的局面。
2.企业市场竞争能力不高
监狱企业河北新仪达制衣有限责任公司，参与市场竞争，一直在努力提高市场竞争能力，但其竞争能力并不算高。主要存在以下四个问题：
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(二)河北省女子监狱体制改革中存在问题的原因
监狱体制改革是一项艰巨复杂的系统工程，涉及到社会经济发展、政治文明进步、法律法规完善、监狱实际情况等多种因素，深入分析存在问题的原因，主要有以下几个方面：
1.国家财政没有真正实现足额保障
中央财政并未明确全额保障监狱经费的期限，如无中央财政支持，河北省财政很难独立承担，如果财政保障失力，监狱体制改革就会举步维艰。
监狱经费的全额保障，需中央财政和省财政的大力支持，就要建立监狱财政拨款体制，明确定位监狱属国家全额财政保障范畴。《监狱法》第8条规定：国家保障监狱改造所需经费。监狱的人民警察经费、罪犯改造经费、罪犯生活经费、狱政设施经费及其他专项经费，列入国家预算。但是由于国家财力有限和河北省财政状况紧张，造成了河北省监狱系统经费保障的低水平运行。
由于国家财政还没有真正的实现足额保障，监狱仍需要依靠监狱企业的创收来填补其维持正常运行和管理的经费缺口。这不但使得监狱企业的经营压力增加，而且由于监狱将大部分精力投入到生产经营上，将重新导致了监企界限不清的局面发生。监狱企业的劳动力主要是罪犯，与其他社会企业相比，在管理、技术、人员等方面并没有优势，使得监狱企业的社会市场竞争能力大大降低，在激烈的市场竞争中处于弱势地位。与社会企业相比，监狱企业要获得同等经济利益需要投入更多的人力、物力、财力，这从时间到质量等方面都会对罪犯改造工作产生严重影响，往往也增加干警的工作负荷，给监狱的安全管理带来隐患和风险。
河北省女子监狱从2008年下半年幵始进行体制改革，目前已经实施了5年多，虽然财政拨款逐年增加，但监狱经费缺口仍然较大。河北省女子监狱是一所新建监狱，相对其他老监狱，没有什么历史遗留问题，但也存在经费保障缺口较大的问题。目前财政只对监狱的基本运行进行了经费保障，物价在上升，监狱要发展，都需要更多的经费投入，加上大大超支的罪犯医疗费用、尚未列入财政经费保障范围的罪犯取暖费等，监狱经费保障明显不足，必然制约着女监的发展。
2.监企分开体制改革不彻底
司法部[2003] 13号文件指出：监企分开后，监狱和监狱企业不能再发生直接的经济关系，不能再靠企业去弥补监狱经费的不足，也不能再用企业生产的效益去给监狱发奖金、搞福利。监狱体制改革改变监企合一的体制，实施监企分开的体制，这在理论上已经明确，但各地的工作实践包括女监在内，与上级文件要求还有很大差距。工作实践中过多的强调了监狱企业与监狱的紧密联系，导致监狱企业与监狱无法真正分幵。表现在：
一是监狱干警直接参与监狱企业的生产管理，其切身利益与企业的经营状况在很大程度上紧密相联，监狱干警既是监狱的执法者，又是企业的经营者，监狱干警这种身兼双职、身担双责的状况，不可避免的会导致其倾向于追求自身利益的最大化，导致其会对改造和生产管理职责都不想放手，结果两项工作都受到影响的现象发生。
如果切断监管干警与企业利益之间的关联，又势必会影响其工作的积极性，不能妥善解决上述利益关系，就很难从根本上实现监企彻底分开的初衷。
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三、国内外监狱体制改革的经验................................ 25
(―)国内经验................................ 25
(二)国外经验................................ 26
(三)可借鉴的改革经验................................ 27
(四)对河北省女子监狱体制改革的启示................................ 28

四、推进河北省女子监狱体制改革的对策与建议

本文通过查阅国内外监狱体制改革的相关资料，研究国内外有关监狱体制改革典型案例，认真领会、深入思考，借鉴经验并从中受到启示，分析对比河北省女子监狱的体制改革的现状、问题及原因，结合监狱实际情况，提出推进河北省女子监狱体制改革的对策和建议，具体要点如下：

(一)建立监狱财政经费保障制度
分析西方国家的监狱体制，监狱经费由国家财政拨款，监狱企业重视生产，但其目的是罪犯回归后更好的适应社会。从加拿大的CORCAN到西班牙的OATPP,都强调监狱企业的非营利性，其人员工资都由政府拨付。对于我国监狱来说，经费保障是推进监企分开体制改革的前提和基础，监狱经费保障需要中央和地方各级政府部门的支持。对策与建议如下：
1.出台调整监狱经费的标准
国家相关部门应在全国监狱系统内进行调研，实地考察当地的物价标准、人民生活水平、总体经济发展状况和监狱正常运转发展所需的各项开支，全面综合考虑，科学评估、定位，尽快出台调整监狱经费支出的标准，切实提高监狱经费保障水平。
目前来看，罪犯生活经费中的伙食费标准太低，其制定依据早已过时，但相应标准并未出台，其不足部分只能靠监狱企业的收入作为补充。
监狱干警收入方面，随着近年来财政保障力度的不断加大，监狱干警的工资福利待遇虽有所提高，但与同区域公安政法警察相比仍有较大的差距，同样是国家公务员的监狱干警好像就差人一等。解决收入差距问题，一方面需要国家通过规范公务员工资标准加以平衡，另一方面需要通过提高监狱干警的人头费标准加以弥补。
为进一步改善经费保障制度，切实落实全额保障政策，需尽快出台调整监狱经费的标准。
2.建立监狱经费动态增长机制
监狱运转是一个动态的过程，监狱运转所需的经费支出，必然也是一个动态的过程，建立监狱经费动态增长机制是切实可行的。
动态增长保障机制包括两个意思：一是通过国家进一步加大财政保障力度，逐步由基本保障向全额保障过渡的动态发展过程。二是随着监狱工作办公自动化、通讯现代化、信息网络化和监控电子化等科学化水平的不断提高，需要通过建立动态的财政保障机制与之相适应。即根据国家经济发展水平和监狱发展的实际状况，及时调整监狱经费保障水平。
3.确定相对较固定的专项保障额度
我国1994年《监狱法》颁布实施，规定监狱干警的工资和罪犯的基本生活费等由国家提供，但监狱发展所需大量经费，如管理教育经费、监管设施经费、罪犯生活费等都存在一些缺口，国家应对监狱狱政设施、监狱技术装备，教育经费、罪犯医疗专项经费，尤其是女犯的医疗专项经费，财政应加大补助力度，确定相对较画定的专项保障额度。
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结论与展望

随着经济和社会的不断发展，监狱体制改革已有十多年的历史了，河北省女子监狱作为河北省体制改革试点单位，也有五年半的历程，监狱的管理体制发生了很大的变化，监狱的管理水平也在不断发展和提高，但在监狱体制改革实施中，即这种变化和提高中也存在很多问题，需要进一步改善。
本人是一名监狱干警，具有十七年的基层管理工作经验，积累了一定的实践经验并具有一定的理论基础，对监狱体制改革相关政策规定较为熟悉，对监狱体制改革中的问题较为了解，通过研究正在推进的监狱体制改革，借鉴国内外监狱体制改革的理论与实践，结合河北省女子监狱体制改革实施的实例，阐述了河北省女子监狱体制改革的现状，分析了存在的问题及原因，并就此提出了一些具体对策。
按照党中央、司法部门提出的“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”的改革目标和基本改革框架模式，河北省女子监狱作为改革试点单位，率先实施体制改革，针对主要存在的监企关系相互影响、企业市场竞争能力不高、监狱警察队伍人员结构不合理、罪犯医疗管理难度很大等问题，提出了建立监狱财政保障制度、完善监狱与企业之间的合同制、规范监狱企业“五统一”管理模式、加快监狱人民警察队伍的规范化和专业化建设、构建病犯管理长效机制等一系列对策和建议。
监狱体制改革涉及到方方面面的问题，展望未来，随着监狱体制改革的逐步推进，出现的问题会越来越错综复杂，我们不能寄希望于一朝改革，万难皆解。在坚持体制改革的方针下，改革的最终目标是建立公正、文明、廉洁、高效的新型的成熟的监狱体制，实施体制改革的措施还要不断的调整和完善，以便切实促进监狱体制改革向纵深发展。由于资料和作者水平有限，不当之处在所难免，敬请批评指正。
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参考文献（略）