无忧论文网矿业论文范文：矿业权市场被行政权干预后的范围分析,矿业论文

一、导论

（一）选题的背景和意义
1.选题的背景
矿产资源作为一项非可再生资源，在一国的经济体系中占据着重要位置，往往与经济安全、战略安全联系在一起。我国总体矿产资源储量丰富，品种齐全，但由于人口众多、矿产资源分布不平衡的种种现实原因，矿产资源的合理开发利用在我国便显得尤为重要。
近年来，我国矿业总产值已超过30000亿元，矿业经济已成为国民经济中举足轻重的产业之一。自改革开放以来，在市场经济不断发展的背景之下，以探矿权和采矿权为内容的矿业权作为一项财产性权力，也通过出让、流转等方式进入到市场领域，矿业权市场也在不断的发展中形成了一定的规模。
我国于1986年制定并公布了《中华人民共和国矿产资源法》，1996年对其进行了修正。随着《矿产资源法》的出台，，与之配套的一系列法律法规也相继制定出台，与矿产资源相关的各类法律制度对于矿产资源的开发、利用、管理、保护起到了重要的作用。2007年通过实施的《物权法》对矿产资源等自然资源物权制度进行了一般性的规定，《物权法》将矿业权收编于用益物权一章，无疑是肯定了矿业权的私法属性，但由于其在市场中流转的每一环节几乎都受制于行政权，所以又存在着不同于一般私权的特殊性，如何能保证矿业权权利的良好行使与运行，便需要我们给予更多的关注。
而目前存在的一个现象是，各级矿产资源主管部门普遍认为法律所赋予的行政管理权过小，难以对矿业秩序进行有效监管；而矿山企业则反映矿业权受到政府的规制过多过严，增加了矿业权人在取得和行使权利时的难度。以上现象只是现行矿政管理问题的一个缩影，根本原因还在于行政权在矿业市场中究竟应如何定位还尚未明确，公权和私权间还存在着较大的冲突，公权应如何规制私权的运行还有着许多待解决的问题。
不可否认的是任何市场的良好运行都离不开政府的合理规制，但由于矿产资源在国家经济体系中所占据重要位置，加之矿业权本身权力属性的特殊性，行政权对矿业权市场干预方式不同于其他已发展趋于成熟的权利市场。但正是由于这种干预的特殊，现实情况中的政府管理常常存在缺位或越位现象，市场中的各参与者也往往出现复杂的矛盾冲突，矿业权人的利益受到损害的事件屡见不鲜。其中，以2009年山西省政府对煤矿企业的“整合”事件影响最为突出，大量的私营矿企在此次事件中因政府的干预而使自身权益受到了严重损害，此事件引起了社会上的广泛讨论。
因此，如何平衡公权与私权间的关系，使行政权更好的作用于矿业市场，充分发挥政府在市场的宏观调控作用，是一个值得深入思考的问题，在《物权法》通过颁布和《矿产资源法》修改前夕，明确矿业权从出让、流转到灭失整个过程中行政权的合理干预界限问题己经至为紧迫，这对于建立和保护良好的矿业经济秩序也至关重要。
2.选题的意义
（1）选题的理论意义
第一，在理论上明确矿业权的特殊法律属性。我国现今理论界对矿业权的研究有许多流派，且自成一说，针对矿业权属性的探讨比较多，有知识产权说、用益物权说、准物权说、准用益物权说等等。对矿业权基本理论问题的研究是探讨矿业权规制问题的基础，只有在厘清矿业权法律属性、矿业权法律关系等基本理论问题之后，才能在此之上开展矿业市场中各种主体间的利益平衡研究。
第二，将行政法上有限介入原则与私法领域自治原则相结合，尽可能明确政府在进行矿业权市场规制时的最佳理论界限。矿业权的法律属性特殊，其市场运行中各种权利交织也存在着一定的复杂性，通过具体行政行为背后的法理研究，从而找出当前行政权在矿业权市场中所存在的缺位和越位之处，为具体行政行为的界定提供理论基础。
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（二）国内外研究现状综述
1.国内研究现状
（1）矿业权基础理论研究
由于受我国经济体制的影响，矿业权市场发展时间不长，对矿业权有关领域的法学研究也起步较晚，法学界专门对矿业权市场政府规制研究的著作相对较少。由江平教授主编的《中国矿业权法律制度研究》（中国政法大学出版社，1991），是中国法学领域第一部研究矿业权法律制度的著作。该书以用益物权的角度出发，肯定了矿业权的物权属性，并针对矿业权运行当中暴露出的管理与立法问题展开了研究。但限于当时立法禁止矿业权的流转，所以研究的层次并不深入和系统，但其许多开创性的观点为以后的研究提供了重要的参考价值。
关于矿业权属性的研究经常被引用及参考的当属崔建远教授所著的《准物权研究》（法律出版社2003）。该书关于采矿权性质的的表述，为后来的学者在有关矿业权属性的研究方面提供了一定的借鉴，许多观点也是在对比论述该书相关论点之上提出来的，该书许多观点为有关矿业权制度研究工作的开展奠定了理论基础。
李显冬教授作为近年来我国研究矿业权法律制度的权威，其主编的《中国矿业立法研究》（中国人民公安大学出版社，2006）一书，从多个视角对中国矿业权发展现状进行了深入、系统的研究，比较全面的介绍了矿业权的基本制度。作者在广泛调研的基础上，分析了矿业权的内涵外延、法律特征、中国矿业法发展的历史背景，并对现行法律制度的完善提出了建议。其研究结论从公法及私法角度出发，强调了矿业权的私权利保护，这些研究成果均诞生于《物权法》颁布之前，在一定程度上对矿业权纳入《物权法》调整具有重要意义。同时其大胆提出的矿业权公法责任理论，在当时及现在看来都具有很强的现实意义。
对矿业权市场整体的综合探究还有郗伟明所著的《矿业权法律规制研究》（，法律出版社，2012）。该书通过考察矿业权及其规制的历史演变过程，从理论层面深入剖析矿业权内涵与外延、权能与属性等内容，并从制度与实践角度，提出建立健全我国有关矿业权获得、流转制度及其保障机制。作者从一独特视角，一反大势所趋的将矿业权定位是一种与国家主权相联系的抽象的宪法性公权利，提出应立足社会本位，而不宜将矿业权纳入传统的“非公即私”的法律属性之中。以此来探求矿产资源产权机制创新，明确相关法律关系主体“公私兼顾、以公为主”的权力行使方式。
（2）政府规制矿业权研究
随着我国市场经济的不断深入发展，矿业市场也呈现了前所未有繁荣景象，由此暴露出来的矿业市场管理缺陷也开始引起学界的关注。最近几年来，不少学者开始关注矿业权政府管理的研究。这些研究内容大多集中在法律法规建设、政策分析、政府内外部职权划分及协调等方面。总的来说，关于矿业权市场政府规制的研究，选材比较广泛，成果比较丰富。这些研究成果绝大多数是从政府作为矿产资源国家所有的代表人及市场管理者角度进行探究的，在矿业政府职能建设方面的成果尤其具有代表性。目前我国的矿业权市场管理理论研究主要侧重政策性的解释，大多是借助于市场经济条件下政府管理在矿业权市场中运行的实际情况，并对矿业政府规制的沿革及国外先进管理经验进行对比分析后，得出我国政府行为应当发展的方向。
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二、矿业权基本理论研究

（一）矿业权的定义及法律属性
1.矿业权的概念
在我国现行的法律法规中，对矿业权有明确规定的当属国土资源部于2000年制定的《矿业权出让转让暂行规定》，在该规定中，对矿业权有如此表述：“探矿权、采矿权为财产权，统称为矿业权，适用于不动产法律法规的调整原则。”该条文将对矿产资源利用的权利称之为“矿业权”，但这并不是确切的法律上的概念。因此关于矿业权，目前在我国还只是一个学理上的概念。学界的通说认为，矿业权为探矿权和采矿权的统称，是指探矿、采矿人依法在已登记的特定矿区或工作区内勘探、开采一定的矿产资源，取得矿产品，并排除他人干涉的权利。[1]将矿业权区分为探矿权和采矿权也被大多数国家和地区的立法所采纳。如日本《矿业法》第11条规定：“矿业权分为钻探权与采掘权。”又如我国台湾地区《矿业法》第4条规定：“探矿权采矿权均为矿业权。”
依照《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第6条的规定，所谓探矿权，是指权利人在依法取得的勘查许可证规定的范围内，勘查矿产资源并优先取得作业区矿产资源采矿权的权利。
所谓采矿权，是指权利人在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。
2. 矿业权是带有公权属性的私权
众所周知矿产资源是一种公共物品，矿业权产生于矿产资源的国家所有权之上，并且需要经过有关行政机关的授权，但并不能因此而认为矿业权是一种公权。
矿业权首先是私权，我国2007年出台的《物权法》将矿业权规定于第三篇（用益物权）第123条：依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律的保护。这就从法律的层面上确定了矿业权这一权利为私权，明确了矿业权的用益物权属性。
其次从矿业权权利本身来看，在法律允许范围内，不论国家还是普通矿业权人都可以通过拥有矿业权享受私法上的个别利益，这些利益既包括采矿、探矿带来的实际利益，也包括通过将矿业权在市场中进行流转，获得的交换利益。正因为如此，矿业权一直以来都被认为是一项民事权利，私权理念也应当成为我国矿业权法律体系建设的法理基础。
虽然矿业权就其本质特性而言应属于私权，但是另一方面，我国探矿权、采矿权是由《矿产资源法》来确立的，其作为直接规范矿业权的法律，更多的是从行政法律关系方面来调整矿业权人与国家的关系，侧重于国家行使对矿产资源的保护管理，带有公法属性；又因为矿产资源本身作为一种稀缺资源，具有不可再生性，现实中矿业生产对于整个社会发展影响巨大，为维护人类的可持续发展、保障国家作为矿产资源所有权人的利益，从《矿产资源法》对矿业权的规制方面来看，矿业权的取得、转让、变更、终止程序等也都体现着公权色彩，如对矿业权申请者提出资质要求，矿业权取得方式以行政许可为主，转让、变更、终止都须经过矿产资源行政主管部门审批并登记，矿业权人还须履行缴纳探矿权、采矿权使用费、资源税和资源补偿费等税费，以及土地复垦、保护环境等公法上的义务，这也从一方面反映出了矿业权所具有的公权属性。
矿业权是一项较为特殊的权利，虽然矿业权从其本质上来说应属私权，但因其确立方式及运行规制等方面均体现着公权色彩，它不完全是调整私人之间关系的法律制度，所以将矿业权确定为具有公权属性的私权则更为确切，概括地说，矿业权并不完全具有调整私人之间关系的私权属性，而是既包含公法关系，又包含私法关系，可以说矿业权是脱胎于公权的私权，是一项以公权形式确立，以私权形式行为的具有公权属性的私权，[2]并且其本质为一项财产权。在当今市场经济条件下只有承认矿业权的财产权性质，赋予矿业权以经济价值，才能为矿业权作为商品进入市场经济流通领域提供法理基础，才能最大限度的激发矿业权人对财富的开拓意识，以此推动中国矿业市场不断发展。
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（二）矿业权市场的参与者及其特征
1．矿业权
在我国，矿业权主体主要为中国的法人、其他组织和公民等，另外依据《中华人民共和国矿产资源法实施细则》也允许外国的公司、其他经济组织和个人投资勘查、开采矿产资源。在我国矿产资源国家所有的前提下，国有矿山企业（也有相当一部分企业采取国家控股的形式）在具有勘探、开采矿产资源权的主体中占据重要比例，其次为集体矿山企业，以及个体工商户，中外合作经营企业、中外合资经营企业在合作开采海洋石油资源、合作开采陆上石油资源、合资或者合作开采煤炭资源等领域，也有着一定的参与。
依我国法律的规定，国营企业是勘探、开采矿产资源的主体，同时“扶持集体矿山企业和个体采矿，允许外商投资”。这些规定在一定程度上反应了我国对矿业权主体规定的开放性，也切合市场经济发展要求及经济全球化趋势。但需注意的是以上矿业权主体之间的法律地位并不平等。
目前我国国有矿山企业处于主导、核心的地位，国有矿山企业在许多方面享受着法律法规给予的各项优惠保护。相较之而言，对集体、私营及个体矿业权人均无法享有如此的优惠保护。国家在此方面加以区分在很大程度上是因为往往某些矿产资源因其具体的稀缺性及战略性，关系着国计民生、国家安全，有必要对其加以控制，限制私人的开采。
成为矿业权的主体，除符合主体条件要求外，还需要具备法律规定的某些资质条件。我国《矿产资源法》第 15 条对此作出了规定：“设立矿山企业，必须符合国家规定的资质条件，并依照法律和国家有关规定，由审批机关对其矿区范围、矿山设计或开采方案、生产技术条件、安全措施和环境保护措施等进行审查，对合格者方予批准。”这些条件在矿业权流转的全过程中都要受到有关部门的审查：例如在一级市场中，要获得采矿或探矿许可证，申请人必须满足相应的资质条件；而在二级市场中，也同样须经过主管机关的资质审查，受让人方能获得矿业权。如此规定的原因还是因为矿产资源在国民经济中占据举足轻重的地位，如果将矿业权授予没有相应的技术条件和生产能力的矿业权主体，则极有可能产生矿区环境的破坏、矿产资源的浪费甚至矿山安全事故责任等一系列问题。对于这些问题的预防，提早进行资质审查无疑是必不可少的。
2.政府等矿业权管理部门
政府作为矿业权市场的特殊主体，在矿业权市场中既代表国家行使矿产资源所有权，同时又是矿业权市场的管理者、服务者。
首先，我国实行的是矿产资源国家所有制度，国务院及依法取得矿业管理权的各级人民政府，在矿业权市场活动中代表国家行使所有权。[9]其次，政府在担任矿产资源国家所有权代理人的同时，也是矿业权的管理主体，可以说在整个矿业权管理体系中占据着龙头地位，各级政府通过引导矿业权的管理，决定着其发展的方向。具体来说，现实中政府制定所有有关矿业权的政策、规章、制度，并由各级政府来负责具体贯彻执行；此外矿业权市场秩序的维护、各种公共服务的提供等，也都是政府负责管理的范围。
政府的行政管理行为贯穿于探矿权、采矿权从设立到注销的全过程，管理的主要内容主要包括设定取得矿业权的资格、条件和程序；界定矿业权的权利与义务；受理矿业权申请，审批并授予矿业权；征收管理矿业权使用费；矿业权转让、延续、变更和注销管理等。理想的矿业管理政府应当是在管理矿业权市场的过程同时，既维护好国家矿产资源所有权的利益，又能充分保护矿业权人的合法权益。这就更要求政府各级矿业主管部门担负起法律法规授予的矿业管理职责，履行作为矿业市场参与者的义务，正确行使行政权力。
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三、我国矿业权市场中行政权能的现状.......................................... 13
（一）当今我国行政权作用于矿业权市场的表现........................................... 13
1．行政权在矿业权一级市场中....................................... 13
2．行政权在矿业权二级市场中........................................ 14
（二）当今我国矿业权市场中行政权定位存在的问题................................... 14
1．行政权在矿业权市场管理中的缺失................................. 15
2．行政权在矿业权市场管理中的越位.................................... 16
3．行政权在矿业权市场管理中的“错位”................................... 19
四、矿业权市场中行政权能的法理分析和比较法借鉴............................... 20
（一）政府在矿业权市场中具有民事关系与行政关系双重身份................... 20
（二）行政权对私权领域的有限介入理论...................................... 21
1.行政权介入私权领域存在正当性.................................. 21
2.坚持有限介入原则..................................... 23
（三）我国矿业权市场中政府管理行为所应遵循的基本准则....................... 24
1.坚持依法行政................................... 24
2.尊重私法自治................................ 24
3.追求利益平衡，合比例行政...............................25
（四）国外矿业权市场中行政权的权能定位——以澳大利亚为例............... 25
1.澳大利亚矿业权市场中政府的定位................................... 25
2.澳大利亚对矿业权主体资质的规定............................ 26
3.澳大利亚的矿业权出让管理制度...................................26
4.澳大利亚的矿业权转让管理制度................................. 27

五、行政权存在于矿业权市场中的合理界限研究

通过上文对我国矿业权市场中行政权的作用分析，以及对比国外先进的管理方式，可以发现我国现有管理模式存在许多问题，政府在矿业权市场中的定位不清，距离成熟的市场经济下的行政权作用方式还存在较大差距，仍有很多需要加强建设的部分。
在分析现有矿业市场中行政权缺位以及越位的基础上，综合行政权在私权领域中应遵循的依法行政、私法自治以及合理性的有限介入原则，笔者在对比国外先进的矿业管理经验后，尝试找出行政权存在于矿业权市场中合理界限的解决方案。

（一）政府在矿业权市场中应有的基本定位
从宏观上来说，政府在矿业市场管理中的定位首先要求主次分明、层次清晰。在当今我国市场经济日益繁荣发展的背景下，政府在矿业权市场活动中不应再扮演参与者的角色，而应退出场外做好市场的管理者、监督者和服务者。政府处于整个矿业权管理系统的核心，其引导着矿业市场发展的大方向，政府在进行职能定位时，要综合考虑整个矿业权管理的现状，着眼于市场发展的未来，其如何促进市场内良好运作，如何处理与其他社会组织的关系、自身内部层级间的关系，如何切实强化监督保障工作的落实，这些都是政府职能定位要解决的问题。
1.管理理念定位
执政为民是我国党和政府工作的原则之一，服务是政府本质的体现，建立服务型政府也是当今社会主义市场经济条件下对行政权行使的客观要求。所以服务理念应当贯穿于政府行政的全过程，政府应当真正为民办事为民所想，树立公仆意识，才能促进社会和谐发展，打造现代化的服务型政府。
具体到矿业市场管理中，行政权的服务理念应体现在如下几个方面：首先是政府要树立服务意识，提高服务效率，尽可能的通过各种渠道使矿业权的关信息和政策能够及时送达到矿业权人，建立信息公开制度等；其次是在矿业市场管理中政府行为要弱化行政强制性管理手段，更多的运用经济调整手段，创新管理模式；再次是要尊重市场经济下的私法自治原则，运用经济手段刺激矿业市场的发展繁荣，促使矿产资源合理、适度的开发利用，最终建立规范活跃的矿业权流转市场；最后，将深化改革理念落实到具体的行政权实施中去，不断完善管理制度和方式。
2.政府管理层级划分及职责定位
在矿业权管理中，中央与地方政府间的职责划分应当是明确、有层次、能协调的系统管理机制，不仅在不同级别政府间，同级之间、某一职能部门内部间，都要避免发生权责不清现象。既要防止因管理权限交叉而引起的争权或者互相推诿，又要避免出现管理真空区、造成管理缺位的现象。中央和地方政府要厘清各自的管理权限和职责，做到分工明确、各司其职。中央一级矿业管理机构主要负责制定矿业相关政策、进行宏观调控管理，起到政策导向的作用，带领整个管理体系的运转；而地方的主要是负责政策的执行，根据地方特点在不违反上位法的情况下制定符合本地方的矿业管理规章等，加快实现政府权力的规范化建设。
3.建立健全监督机制
监督机制对于行政权力的良好有序运行来说是不可或缺的，对于防止权力滥用、腐败等现象可以起到重要作用。在矿业权市场的管理过程中，要建立和完善从中央到地方的体系化的行政监督机制，以权力制约权力，以制度预防腐败。形成从上到下、从内到外的监督体系，使公众能够共同参与到监督行动中来。各项权力之间以及权力运行各个环节之间，能够环环相扣、相互制约，使各级政府在整顿矿业市场秩序、加强环境保护等方面有实质性的作为，并严格责任追究制度。
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六、结语

公权力受到约束，私权利得到保护，矿业权人享有平等的法律地位和法律保护，是成熟的市场经济下政府矿业权管理的应有之义。政府在代表国家行使矿产资源国家所有权的同时也掌握着管理矿业权市场的行政大权，在将矿业权出让给企业时行使的是经营者的权能，在进行审批行政许可、吊销等行政行为时行使的是管理者的职能。政府在矿业权市场中应当强化的是自己的管理者角色，而淡化经营者身份。
行政权的规制一直以来是社会上比较热点和敏感的话题，各国也都在为如何约束日益膨胀的行政权不断努力，而矿业权作为一项兼具公法利益与私法利益的特殊物权，更增加了行政权在矿业市场中合理存在的复杂度。矿产资源作为一项关乎国家经济安全、且具有重大战略安全意义的不可再生资源，其所在市场良好、健康发展对整个市场经济的繁荣有着至关重要的影响。本文针对当今我国矿业权市场中行政权究竟应如何找准定位提出了自己粗浅的看法，所做的研究还存在许多不足之处，也谨以此文期望更多的法学工作者能够深入研究矿业权市场中行政权与私权的平衡问题，同时希望相关问题能够在《矿场资源法》的修改中得到完善。
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参考文献（略）