简析对自然遗产的法律保护研究

　　论文摘要 自然遗产随着世界大门的打开，导致了旅游业的激增，也因此使自然遗产的生态环境遭到了各类不同的破坏，严重的甚至被列为濒危自然遗产名录。本文以自然遗产的法律保护问题为基础，来介绍我国自然遗产的概况以及保护自然遗产的过程中存在的问题，通过借鉴相关优秀的保护经验，提出一系列完善的建议，最终实现保护我国自然遗产资源、维护生物多样性、达到人与自然和谐共处的目的。

　　论文关键词 自然遗产 国家遗产法 法律保护

　　我国自1985年正式加入《世界遗产公约》，并成为缔约国后，截止到2013年7月，已有十处自然遗产。这些珍贵的自然遗产是大自然对人类的馈赠，对我国甚至全世界的生态平衡都带有极其突出的重要性。其整个生态系统的形成有些需要百年，有些需要上千年甚至更久。一些轻微的破坏和污染即使对整个自然遗产生态环境只有些许影响，但如果没有明确配套制度和法律保护，无法体现出国家对自然遗产的重视和其珍贵性。

　　一、 我国自然遗产的现状

　　自然遗产作为大自然赐予人类的避风港，分享着一个国家的民族历史，凝视着一代又一代人类的发展。然而，当我们沉浸在“申遗”成功的欢声笑语背后，却无法看到即将带来的难以修复的生态危机。
　　繁忙的生活、焦躁的社会、劣质的空气，无一不促使着是人们在黄金假日中奔向自然遗产之家。然而，自然遗产拥有着其特殊的生态属性，即使胸怀再宽广，也无法‘海纳百川’。而爆发式的游人激增，却使环境严重超负荷。“申遗”的成功得到的不是自然所需的保护之力，却是声名鹊起之后接踵而来的游人“破坏”之力。这种与经济挂钩的旅游地，便成了地方政府以及开发商眼中的巨型肥肉。为了满足日益增多的游人需求，扩建通道、加建索道、增设宾馆饭店等种种破坏性的建设便拔地而起。尽管旅游业带动了遗产保护区的当地经济，提高当地居民的生活条件。然而，各种建设带来的工业垃圾、生活污水等等，严重的污染了自然环境。这种侵害自然遗产原生态的行为，，虽无法在今日看到可怖的后果，但不可逆转的毁坏性却将会在日后一一道来。
　　1999年始建，2002年完工，耗资巨大的观光电梯就那样的伫立在了武陵源自然遗产的核心景区。当地政府称这不仅带动了景区的发展，更是缓冲了游人的增速。但这未得到环保部门认可，未充分考量对自然遗产岩体、植被等的伤害，就这样突兀的盘亘在岐山瑰丽的景区中，无疑是对自然遗产最大的羞辱；2005年张纪中导演带领“神雕侠侣”剧组对九寨沟风景名胜区的采景行为，同样是一个典型的案例。剧组人员不顾惜自然遗产的珍贵性，遗产区内下水嬉戏、驾马入水；天然苔草上肆意践踏；随意在遗产地搭建工程线、吊威亚、走轮滑。此次拍摄对九寨沟风景名胜区内的水资源、土地资源以及苔藓造成了严重甚至不可逆的破坏； 2013年1月23日，国务院办公厅公布的《能源发展“十二五”规划》中称：“有序启动金沙江上游、澜沧江上游、怒江水电基地建设”经过了10年的搁置，水电站的建设还是起步了。金沙江、澜沧江、怒江三条江并称为三江并流，在2003年加入世界自然遗产，虽然得到了巨大的殊荣，得到的世人的认可。却躲不过水库建设的需要。环保学家称怒江是现有河流中唯一一条能体现原生态的河流，是希望可以留给子孙后代的唯一一条纯天然的河流。而地质学家也发表了看法认为怒江处于地震带，开发水电站很可能使地震发生的概率大幅增加。然而不论是自然之友亦或是生态爱好学家种种对怒江开发的抗议，怒江依然要面临水电站的开发命运。这三江并流奇景是否会因怒江的开发而发生巨大的改变呢，自然遗产的环境是否会因此而受影响，也许未来会向我们揭晓答案。

　　二、 我国自然遗产在法律制度保护中存在的问题

　　（一）管理体制杂乱无序，配合困难
　　正所谓文物好保存生态难管理，笔者认为，自然遗产的管理是至关重要的。然而，本身属性不同的自然遗产，根据分类交由许多不同的国家部门参与自然遗产资源的分配管理，例如，林业部、建设部、国土资源部等。希望通过分头管理而增加部门之间的协调配合以及带来保护自然遗产的积极作用。但这样有可能导致部门之间的分配不清、权属混乱、管理交叉以及难以统一的局面。甚至于自然遗产的具体管理权又归属当地政府，而这种地方“操主刀”的管理模式，只会尽利益的最大化，法律保护的最小化。这种多元化的管理，不仅没有发挥其“人多力量大”的优势，反而基本的保护作用也无法实现。
　　（二）专门法律法规的缺失，可操作性低下
　　而同时，我国对自然遗产的保护并没有专门的立法，只是根据《世界遗产公约》以及已有的《宪法》、《环境保护法》、《刑法》等为基础，以《自然保护区条例》和《风景名胜区管理条例》等为依托。但是仅仅依靠这些立法却无法使自然遗产找到真正的法律归属，这些法律内容也无法一一涵盖自然遗产保护的所有需求。在实际的保护工作中，一些违法的行为虽然发生，却苦于没有相应的法律条款来制约，而使得这种破坏行为“逍遥法外”。泰山的索道、黄山的五里桥水库、黄龙的庙会、武夷山的火烧馀庆桥等等严重的破坏行为，虽然造成了自然遗产不可逆转的破坏，却仍无法运用强有力的手段来追究。
　　（三）缺乏法律监督机制，公众参与力不足
　　我国自然遗产数量的增加，无疑为国家和人民都带来的巨大的利益。而遗产地政府更是权力凸显。但我国监督机制的缺失无疑不是自然遗产保护受阻的一个重要因素，具体可以从几方面来看。首先，监督机制的缺失导致地方政府的权力最大化，甚至是自然遗产利用的最大化。而我国并没有完备的法律监督机制来制约，就导致地方政府的“独裁”。其次，我国现行的法律法规大多都是集中在对环境破坏的事后处罚，没有起到提前预防以及监督的作用。并且也多是行政类别的处罚，缺乏威慑力。最后，我国缺乏具有公信力的法律监督机构，大众舆论监督虽然是一种很公正的监督方式，却苦于没有法律的支撑而无法得到认可。

　　三、 完善我国自然遗产的法律保护

　　（一）制定《中华人民共和国国家遗产保护法》
　　虽然世界遗产分为自然遗产、文化遗产、双重遗产等，但笔者认为，这些遗产都是我们国家珍贵的民族象征，具有着辉煌的民族历史，是不可分割的。而现行的法律法规，无法满足对这些遗产的保护。例如有些遗产即是自然遗产同时也是文化遗产，如果用两门不同的法律来约束，那必然有相驳并不通的地方，在处理问题上就会梗阻难行。而一些符合世界遗产要求却未能申遗成功的遗产，更是需要我们用一部切实可行的法律来保护，这样不仅利于我们对遗产的传承，并能对符合条件且珍贵的遗产在今后的申遗路上起到推进的作用。我国一直贯彻实施“依法治国”的法律纲领，若想从根本上预防并保护自然遗产，就必须由专门的立法来贯彻执行。并借鉴西方发达国家的优秀立法实践，做到对《国家遗产法》的法律条款和实施细则的完善，让《国家遗产法》成为自然遗产最可靠、最完备的避风港。
　　（二）补充健全刑事责任
　　我国对自然遗产的保护多是从行政手段来执行，而其中又多是针对事后处罚，并且大多都是财产罚，对破坏自然遗产的严重行为未能起到威慑作用。而刑法的作用是处罚犯罪、保障人权。针对不同的破坏行为，应根据其性质和严重程度来区分需承担何种责任，并不是单一的行政责任就可以解决，严重并恶劣的案件，需要由刑法来制约。而自然遗产破坏的问题虽然可以依照刑法中破坏环境资源保护罪的相关条款，但却缺少对自然遗产珍贵性、特殊性的法律概述。同样的犯罪，应根据自然遗产的特殊性，增加其刑罚年限加重处罚。所以，我国应借鉴国内外各种不同地区不同国家的法律，有针对性的在刑法中增设或补充法律条文，真正做到有法可依，有法必依。
　　（三）确立主管部门
　　自然遗产根据其特殊的经济属性，为当地政府提供了巨大的财政支持。但我们要明确的了解自然遗产是属于国家的瑰宝，并不是地方政府、其他集体或个人的私有财产。我国自然遗产由国家环境保护总局，建设部，林业部，国土资源部以及职权分工不同的多个部门统一管理的。我们可以根据现有管理的基础，设立中国遗产管理总局，由中央享有唯一管理权，负责规划、决策和实施，并由以上其他部门从旁协助配合。同时在遗产当地设立管理分局，由中央直接支配并严格执行其管理办法，随时汇报遗产地现状和问题，做到发现问题、汇报问题、解决问题的三步骤遗产保护。或是可以根据美国国家公园体系的管理办法，单独并有针对性的管理各个遗产，这样可以通过对单独自然遗产的属性了解，更准确合理快速的进行保护。因此，尽快确立自然遗产的主管部门，提高自然遗产的保护效力，延长自然遗产的生态属性，让体现民族精神的 自然遗产更好的传承下去。
　　（四）专业人才培养
　　要知道保护自然遗产并不是普通人员可以做到的，要有专业的知识来鉴别遗产地的动植物、水、空气、岩石矿物质等生存状况。因此，应筹划并实施建设“自然遗产科技保护基础平台”，由此平台作为培养各种自然遗产保护人才的基地，加快自然遗产保护人才的队伍建设，利用科学知识来保持自然遗产的完整性和原真性，将专业人才的作用发挥最大化。当然，也可以通过这个平台设立志愿者申请系统，从大学中招收相关专业领域的志愿者，如林学、生态学、森林防火、野生动物保护、地质学等专业的研究生。这类学生可以申请就近自然遗产作为遗产保护试点研究地，根据不同领域的情况，在专业人士的指导下，定期对自然遗产境内的生态、动植物、防火安全、污染等问题进行检测、分析、排查、救治。这样既保护了自然遗产，又能为在校研究生提供实地考察学习的机会。并且在实习期满合格的在校生，可以优先提供自然遗产地工作的机会。同时，学校也可以根据志愿者的实习情况给予相应的校内奖励，从而提高此类冷门专业的招生率，间接提高了自然遗产专业人士的数量，最终形成有机良性循环。
　　（五）完善公众参与自然遗产保护和监督的机制
　　自然遗产的保护不仅需要国际间的交流更重要的是树立本国国民的保护意识。增强全社会对自然遗产的认识，大力宣传遗产教育工作，通过建设实习基地、开展学术讨论、增设遗产展览等形式，在对自然遗产的认识和理解的过程中，激发公民为自然遗产建立公共参与制度的积极性。而在公众参与过程中，则应重点增加青少年对自然遗产的认识。而如何使该制度更加具体化、实用化。则需要国家利用法律来充实和完善，使这种反映民意的制度能真正的走进自然遗产中来。同时我国自然遗产保护部门，应做到敢于接受群众的监督。逐步实行遗产地信息公开制度，增加公众环境知情权，让我们的公众参与从表象中走入实际，让群众来检验遗产保护的成果。让我们利用媒体、网络和自身的力量，来参与和监督自然遗产的保护，使我们民族的精髓、民族的灵魂真正的成为我们民族的骄傲。