浅析我国手机实名制制度的规制

　　论文摘要 我国手机实名制的实施至今一直处境尴尬，收效甚微。面对当前我国手机实名制遇冷的现状，有关部门应该加快确立手机实名制法律依据，建立并健全实名用户个人信息保护等相关配套制度，以保障手机实名制的有序进行。

　　论文关键词 实名制 完善 规制

　　电话的问世给人类的生活带来了极大的方便和效率，特别是移动电话的出现，更是开启了信息时代的通信零距离模式。但是，随着手机功能的不断更新和全面，尤其是手机网络的应用，与手机业务相关联的手机垃圾广告、手机诈骗、手机涉黄问题也日益严重，甚至开始影响手机用户的日常生活。因此，如何在通信畅通，手机功能最大化利用的前体下，治理手机垃圾短信，打击手机犯罪，保障手机用户个人权益成为全世界关注的问题。近些年来，一些国家开始立法实行手机实名制，期望通过对手机用户的管理解决目前不断恶化的手机问题。从日本、泰国等地手机实名制实施的状态来看，手机实名制在遏制垃圾短信、追踪打击手机犯罪分子方面效果确实不错，由此不难看出推行手机实名制应该是大势所趋。
　　我国的手机实名制也于去年9月开始全面启动，但是由于手机实名涉及到手机用户切实相关的个人信息等问题，并且我国至今没有出台手机实名制相关法律依据和实施细则，它的推行因没有合适的法律环境而不太顺利，甚至遭到一些人的反对和质疑。但是手机实名制的实施在于保障消费者的合法权益，作为一项长远来看惠及大众的公共政策，它的实施是合法合理的，应该坚持开展下去。面对手机实名已经开始实施的现状，当前对手机实名制法律依据的探讨及相关配套措施的完善显得非常迫切和重要。

　　一、 实名与实名制

　　实名，顾名思义即真实的姓名，具体而言有两层含义：一是指自然人使用的姓名同他人的认知一致；二是指正式姓名的使用，即自然人使用其户籍登记及身份证记载的唯一真实的现用名。本文所须得实名为第二层含义下的实名，即正式姓名的使用。我国2000年4月1日施行的《个人存款账户实名制规定》第五条将实名规定为符合法律、行政法规和国家有关规定的身份证件上使用的姓名，可以作为实名证件的有： （一）居住在境内的中国公民，为居民身份证或者临时居民身份证；（二）居住在境内的16周岁以下的中国公民，为户口簿；（三）中国人民解放军军人，为军人身份证件；中国人民武装警察，为武装警察身份证件；（四）香港、澳门居民，为港澳居民往来内地通行证；台湾居民，为台湾居民来往大陆通行证或者其他有效旅行证件；（五）外国公民，为护照。前款未作规定的，依照有关法律、行政法规和国家有关规定执行。 实名制是一种近年才开始兴起的制度，即在办理和进行某项业务时需要提供有效的能证明个人身份的证件或资料，但是，它作为一个通用词汇并为我国大众所知晓，是在实施储蓄实名制之后。现在，我国已经实施或处于试行阶段的实名制制度主要有储蓄实名制、手机实名制、书号实名制、博客实名制、网吧实名制、火车票实名制等。

　　二、手机实名制的含义

　　所谓手机实名制是指手机号码的实名登记制度，是通过电信运营商对用户的有效身份进行登记，加强用户的实名制管理的一项制度。即申请移动业务（包括小灵通）的消费者在购买卡号时，须持本人有效身份证件，营运商对证件严格核验并复印登记，确保所用手机号码与真实身份一一对应。 具体而言，要求移动通信运营商在办理申请者（无论是个人还是集体用户）手机入网手续时，对用户的相关身份证件进行审查。申请者为个人用户的，应当出示有关个人身份证件；可指下述类别的证件：身份证、户口簿、军人身份证件、武装警察身份证件；香港、澳门居民，为港澳居民往来内地通行证；台湾居民，为台湾居民来往大陆通行证或者其他有效旅行证件；外国公民，为护照或法律规定的其他有效身份证件。对于企业客户来说，应登记单位名称、单位地址和有效联系方式、经办人有效证件类别、有效证件所载姓名和编号。实名登记的有效证件是指单位注册登记证照原件或盖单位公章的注册证照复印件。由此便可保证手机号码的各个使用环节能够辨别用户身份，使信息发布者、使用者与最终用户能够获得真实的身份验证，从而达到有效划分信息内容权责的目的。
　　当前，手机实名制的推行不可回避地面临了诸如手机实名制直接援引的法律依据的缺乏、实名用户个人信息如何保障、身份确认的操作性、未实名用户的补入登记及相关配套措施和实名操作的监管等方面的问题操作困难。所以，实施手机实名制并让其逐步规范化操作，为社会大众谋取福利，必须将这个问题上升到制度层面来加以健全。面对当前我国手机实名制直接法律依据缺失，相关配套措施无法同步的现状。

　　三、完善用户个人信息管理的相关规定

　　由于许多支持手机实名制的消费者都表示出了对个人信息保障的担忧，由此可以预见未来消费者选择营运商的标准不再仅限于资费和服务，营运商对隐私的保护能力也将成为其重要考虑因素。因此，明确电信运营商及其代理人的保密义务，保证对手机用户的个人信息的使用正当性，以及对用户个人信息查询的程序规范等在手机实名制的推行中显得愈加重要。所以，营运商除认真贯彻实施手机实名制，更应该妥善、安全的保管好用户的个人信息，并严格规范个人信息的使用及查询程序，才能在未来的电信市场占得优势。具体而言，主要从三个方面进行开展：
　　第一，鼓励手机用户与营运商订立保障信息安全的“契约”，由电信营运商对手机用户作出承诺，保证手机用户的个人信息的保密性和准确性，未经手机用户允许不能为他人所获取，否则将要承担相应的责任和义务。由此，电信运营商必须积极配合主管部门，一是规范信息录入工作，对自有渠道和合作渠道进行严格规范的管理，在制度上杜绝泄密隐患；二是加强信息泄密惩罚力度，根据“谁管理谁负责”的原则，加强对有关泄露公众用户个人信息的责任部门和责任人的惩罚。通过“契约”的签订，使实名用户的个人信息又多了一重保障，一旦发生个人信息被泄漏的情况，注意保留、收集相关证据，并可以追究对方的违约责任，从而保障自己的权利。

　　第二，完善个人信息查询的相关规定，从程序上加强对用户个人信息的保护力度。相关主管部门应该对个人信息的查询机制作出明文规定，除司法机关和行政机关在必要的情况下，才能通过法定程序，对个人信息进行查询外，并对查询主体、查询范围、信息利用范围做出明确规定，监控查询过程，完善泄露个人信息的责任机制。当然不同地区可以在因地制宜制定不同的手机用户个人信息查询规范。
　　第三，加快网络安全相关立法，避免由于网络自身安全问题导致数据流失引发泄密问题。毫无疑问，随着手机实名制的实行，手机用户的个人信息将大量存储于营运商手中，，电信运营商的网络的承载量将会增加，随即将会相应增加营运商的网络成本和网络安全压力。但是，手机实名制的确立在于保障通信网络安全，作为执行方的营运商在这个政策中必须承担相应的社会责任，因此面对手机实名用户庞大的个人信息，营运商因该加大投入，以保障网络安全，尽量杜绝因网络安全因素导致的个人信息泄露。
　　除此之外，通信主管部门应该要求电信运营商及其代理机构必须对用户的注册信息进行保密，不得滥用于注册和管理手机用户所必须之外的其他用途，并对手机实名用户的个人信息进行“透明化”管理，将手机用户个人信息的存储方式、使用情况、查询程序等由管理专员告知手机用户，使之接收消费者的监督，这样才能真正遏制实名制带来的风险和弊端，防止非法泄露和利用用户的个人资料，切实保护好用户的个人信息。

　　四、 完善手机实名制监管制度

　　手机实名制的实施可以营造良好的通信环境，打击收集犯罪，保障通信安全。它牵涉到实名登记和实名核实两个环节，除了完善其法律依据和加强实名用户信息保护外，还需要有严格的配套监管措施保驾护航才能有效运行。
　　（一）完善手机实名制监管规范
　　在多家运营企业竞争的市场环境下，“实名登记”工作的落实和各运营企业的同步性紧密相关，因此对手机实名制的监管显得更加重要。我国手机实名制采取的是在以国务院工信部为主导的政府指导型模式，所以监管也当然应由工信部牵头，地方通信主管部门分别开展，具体而言，首先，需明确监管执法主体与执行主体。实名制的监管应该采取监管执法主体和执行主体相分离的方式。手机实名制监管的执法主体是工业和信息化部，而执行主体则是各地通信管理部门；并且手机实名制的监管离不开基础电信运营商的配合。其次，建立手机码号流转登记制度。在《通信短信息服务管理规定》中可以设立专门的章节，规定手机卡转让必须到电信运营商的营业厅进行转让登记，对于登记的主体、登记的期限、登记的途径和不登记的法律后果做出明确规定，这样就可以有效遏制手机码号流转后用于非法用途。
　　（二）多部门联动配合手机实名制执行
　　手机实名制作为一项牵涉面较广的公共政策，它的顺利实施并非限于某一单一部门的行动，而是牵涉到多部门的合力才能得以完善。根据职能划分，公民户口及居民身份证管理工作是公安部的职责；通信业管理、信息化建设管理、通信网络安全及相关信息安全管理工作并工业和信息化部的职责。而就手机实名制来说，它的实施不仅要求公安部管理的公民个人户口、居民身份证信息还要求工信部主导的各级通信管理部门的配合执行。因此，手机实名制的开展必须要求通信行业主管部门联合公安部、工商总局、国务院新闻办、消费者协会等部门共同开展并相互监督“实名登记”工作。行业主管部门则应协调几大运营商联合行动，督促各运营商建立严格的渠道管理规范，确保手机实名政策能在各个电信运营商中得到彻底的执行，坚决避免由于执行力度的不同而形成边缘营销空间。
　　除此之外，电信营运商应该逐步推进信息系统升级，完善相关网络程序为未实名用户的信息补录提供条件，并加强对客户实名信息的完整性和有效性进行验证。工信部应通过与相关政府主管部门的沟通，接入全国统一的身份证验证系统，实现身份信息的共享，以提高实名身份信息的准确性，从而完善手机实名制有关身份信息的识别机制。政府部门应加强对手机实名制的舆论引导，宣传“实名登记”工作对于净化通信市场和净化治安环境的重要意义，尽可能扫清推进工作中存在的用户不理解和不接受的障碍。通过宣传，加强消费者对手机实名制的认识，让用户真正接受和自觉适应手机实名的登记制度。