浅析抽象行政行为可诉性研究

发布时间：2015-02-10 15:54

　　摘 要：本文原刊于《湖南师范大学社会科学学报》2013年12月。随着社会主义法制化进程的不断推进，依法治国，建设社会主义法治国家取得了前所未有的成绩。然而，抽象行政行为在进程中出现了延缓构建社会主义法制化国家步伐的情形，鉴于此，针对抽象行政行为的可诉性展开探索研究。

　　关键词：抽象行政；可诉性；必要性；司法审查

　　在学界，行政行为一直被划分为抽象行政行为和具体行政行为，按照《中华人民共和国行政诉讼法》规定，具体行政行为属于可诉行政行为，同时，并明确针对抽象行政行为做出了“不可诉”的限定。这一限定本身存在明显的法律缺陷，一是违反了我国现行《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第五条第一款规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”的规定，《宪法》的这条规定业已为我国的行政诉讼法指明了立法思路及方向，即原则上一切行政行为皆应纳入行政诉讼的受案范围。二是违反了国际社会对抽象行政行为的通行做法，即违反了国际社会针对抽象行政行为作出的可诉性规定。随着我国加入WTO，抽象行政行为势必面临着根本性的改变，根据WTO的规则要求，司法机制是解决争端的最终机制。在历经万难方得以最终加入WTO，鉴于此，不能让抽象行政行为演化为阻碍依法行政的绊脚石。
　　1 我国对抽象行政行为的有关规定
　　抽象行政行为，指行政机关制定行政法规、规章以及制定、发布针对不特定对象具有反复适用性和普遍约束力的决定、命令的行政行政行为。抽象行政行为较之于具体行政行为主要区别在于：对象是否特定、是否具有普遍约束力、是否具有反复适用性。作为学理概念，具体是指行政机关对非特定对象具有普遍约束力并且可以反复适用的规范性文件的行为。【1】抽象行政行为包括国务院制定、发布的行政法规，国务院各部委制定发布的部门规章，省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府，以及国务院批准的较大市人民政府制定发布的地方规章，各级各类委办局机关发布的具有普遍约束力的决定、命令等行为。现行《行政诉讼法》规定，具体行政行为被确定为可诉行政行为，却把抽象行政行为排除在可诉行政行为的门槛之外。致使抽象行政行为缺乏法律监督，极易滋生弊病丛生。比如：在具体的行政立法中容易出现地方保护主义和部门保护主义。导致了错误行政合法化，损害了国家和人民的利益，摧毁了法律的严肃性和法制的统一性。由于程序的缺失和立法质量不高，导致法规相互矛盾，权限不清甚至严重越权现象时有发生。当行政机关制定的规范性文件方面，也存在着些许问题。【2】表现在制定主体混乱，很大随意性，越权情况严重等等。同时，在行政立法中重复立法较为普遍及严重。美国法学家庞德说过：“我们必须检验我们所有的法律武器，估计每一件武器对于今天的任务有多大的价值，还要问一问，可能设计一些什么新的东西，以及设计出来后，我们能合理地期望它们完成什么任务。”【3】在倡导依法治国，建设法治国家的前提下，势必承担因抽象行政行为不可诉而导致的不良后果。马克思主义哲学关于事物发展理论告诫我们，新生事物（限国内）的产生、成长以及不断发展史需要一个漫长的过程，科学合理的新生事物具有极强的生命力，势必经历一个由小到大、由弱到强的过程。犹如抽象行政行为目前在国内所处的位置一样，正如早晨八九点钟的太阳，冉冉升起，最终势必形成星火燎原之势。
　　2 发达国家对抽象行政行为的普遍做法
　　从发达国家的立法和司法实践来看，多数发达国家采取了“有权利就有救济”的行政法原则出发，将抽象行政行为纳入诉讼范围之中。英国对于所有行政行为一旦超出法律规定的权限，法院就有权行使审查权。法院可以根据自身的法律意识和有关公平正义的观念，对议会授权法进行广泛的解释，甚至可以挖掘出比立法意图更广泛和更深的立法意图。法国行政诉讼范围由判例生成而非成文法来确定。根据判例，一般私法、立法以及国家和政治行为，例如提出法律案，解散议会等，并未将抽象行政行为排除在在行政诉讼外。德国，抽象行政行为被列为行政行为的一个种类，被纳入行政受案范围。同时只规定了公民无权针对行政机关的违宪行为或行政机关的私法行为和事关政治利益、宗教利益、文化利益等方面的行为提起行政诉讼。由此可见，将抽象行政行为纳入司法监督范畴是西方法治发达国家的共同选择。在国际化的发展趋势推动下，将抽象行政行为纳入司法审查和诉讼受案范围将成为一种必然趋势，终将发展成为“已然”状态。
　　3 抽象行政行为纳入行政诉讼的必要性和可行性
　　“如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，这就会给人们的弱点以极大诱惑，使他们动辄夺取权力，借以使他们免于服从他们自身所颁布的法律，并且在法律制定和执行时，使法律适合于他们的私人利益，因而他们就与社会的其余成员有所不同的利益，违反了社会和政府的目的。”【4】由此可见，将抽象行政行为纳入行政诉讼的紧迫性和必然性不容忽视，甚至业已到了不

可不纳入行政诉讼的范围。那么，针对抽象行政行为纳入行政诉讼必要性体现在何处，我们不妨从以下几个方面进行分析。一、将抽象行政行为排除在受案范围之外，非但与国际通行做法的发展趋势相悖，同时，也不利于行政机关的实际工作。二、不利于国家法制的统一。因为在制定抽象行政行为时，行政机关势必从本部门的利益及其部门职能出发，往往容易造成忽视其他法律，造成部门间所作出的抽象行政行为不协调、矛盾甚至冲突，影响整个国家法律体系的完整性和统一性。三、容易导致行政相对人利益受损而维权无门的尴尬现象。因为抽象行政行为被排除在行政诉讼范围之外，任何公民、法人和组织又要受其监督和约束，一旦这一抽象行政行为对行政相对人的公民、法人和组织的权益造成了损害，法院只能处于“心有余而力不足”的爱莫能助的尴尬境地，必然意味着他们将维权无门，只能自认倒霉，违背了“有权利就有救济”的原则，这是一个法治国家最不能容忍的。四、法院行使司法监督权受到了阻碍。抽象行政行为属于被排除司法审查范围之外的，法院无权对其进行审查，一旦某一抽象行政行为的制定并被执行了，如果它存在不妥之处甚至出现了违宪、违法或违规，法院依旧处于对其“无能为力”的境地，即使它给政府和人民带来了不可估量的损失，在行政机关自身未作出取消之前，它依然对行政相对人起着监督和约束作用。同时，它的存在不但影响着行政机关工作效率，而且也会一步一步消弱行政机关的权威。五、抽象行政行为展开司法审查并纳入诉讼范围有利于震慑行政机关“有法不依”的行为。在建设社会主义法治国家的今天，行政机关理应是构建社会主义法制化道路上的领头羊和忠实践行者，作为国家公权力代表人民行使权力时理应本着对党和人民事业高度负责的态度成为“有法必依”的表率，不应在法制化进程中出现消极状态甚至阻碍依法治国的前进步伐。以上所述，将抽象行政行为列为司法审查以及纳入行政诉讼范围业已具备必然性，不可不察。鉴于目前各国对抽象行政行为所做出的通行做法及其发展趋势和我国行政诉讼的发展现状而言，将抽象行政行为纳入行政诉讼范围的主客观条件已经成熟并且是可行的。（一）、西方发达国家在抽象行政行为纳入司法审查和行政诉讼方面所取得的经验可资借鉴，为我们提供了较为成熟和宝贵经验。同时，发达国家把抽象行政行为纳入司法审查和行政诉讼范围，同样不是一蹴而就的，也是经历了一个较长时期发展而来的，正所谓：“罗马不是一日建成的”。我国当前正处于以经济建设为中心的发展关键期，同时倡导依法治国、建设社会主义法制国家本身就注定了各项法律无法到达真正完善的程度，故而，抽象行政行为暂时处于被纳入司法审查和行政诉讼范围的门槛史也终将过去。（二）、我国现行的行政复议和行政诉讼的实践业已奠定了审查抽象行政行为的基础，为将抽象行政行为纳入行政诉讼夯实了坚实的基石。行政复议法明确规定了规章以下的抽象行政行为应纳入行政复议的范围之内，为抽象行政行为纳入行政诉讼范围打下了良好基础。与此同时，行政诉讼实践为将抽象行政行为纳入行政受案范围也作了良好铺垫，行政相对人通过对抽象行政行为的质疑案业已出现。如长沙律师刘明办理中国电信天翼手机遭遇“全国本地被叫最贵资费案”等。实践在不断的丰富与总结中方可成为理论，同时，验证着理论的正确性，最终才能上升为正确的理论，从而形成理论反过来具备了指导实践的能力。（三）、从人民法院的角度来看，由于经过多年的行政诉讼司法实践，不但法院积累了丰富的审判经验，而且其行政审判工作人员的专业水平大大提高，具备了对抽象行政行为进行审查的能力。【5】在长期的审判实践活动中，也逐渐掌握了针对行政行为进行司法审查的能力，，为保障行政机关作出正确的行政行为奠定了保驾护航的坚实基础。这为司法审查抽象行政行为打下了良好的主客观条件，进一步促使了将抽象行政行为纳入行政诉讼范围成为可行的司法行为。（四）、从行政机关角度来看，行政机关行政行为活动的效率的提高应建立在法治基础之上的，若因行政机关的抽象行政行为偏离这一基础，则行政机关的一切行为活动毫无效率可言。（五）、在依法治国理念不断深入人心的今天，人民群众的民主法治思想不断增强，知法、懂法能力不断提升，守法、护法意识不断觉醒。为依法治国、构建社会主义法制国家奠定了牢不可摧的群众基础。同时，近年来行政管理的各个领域出台了大量的法律、法规，为法院审查抽象行政行为提供了立法依据，奠定了抽象行政行为被纳入行政诉讼范畴的理论和制度基础。
　　综上所述，司法权若不能享有对行政审查的独立权，必将造成司法无能和行政无法、无度的双重恶性循环，法治必将成为一纸空谈。从权力关系而言，行政诉讼建立了权力制约机制。【6】而行政诉讼法将抽象行政行为拒之法院受案范围之门外，造成了审判监督必然的残缺与不完整性，因此，把抽象行政行为纳入司法审查，业已成为司法公正和保障人民正当权益的现实要求，也将是行政诉讼制度发展的必然趋势。

 

 

本文编号：13384