民事审判中的行政行为效力问题研究

  本文关键词：行政行为效力论，由笔耕文化传播整理发布。

　　【摘要】民事诉讼中，民事争议与行政争议交叉处理问题实质上是行政行为对民事审判的拘束效力问题。通过分析其成因及借鉴域外经验，笔者提出我国解决行民争议交织案件的基本思路是：首先，判断该行政行为是否构成“先决问题”，即行政行为是否具有先决性，是否尚未发生形式确定力亦非无效。其次，在构成“先决问题”的前提下，以行政行为对私法关系的作用效果为依据来确定民事审判权的审查限度，对确认性行政行为、形成性行政行为、裁决性行政行为分别适用民事先行、先行后民、行政附带的司法审查机制。

　　由于行政诉讼与民事诉讼属于不同的诉讼范畴，如何处理行政争议与民事争议的交叉问题成为目前司法实践中的一个难题。以民事诉讼涉及行政争议为例，法院应否受该行政行为效力的约束以及在多大程度上受约束等问题，决定了民事审判中法院对行政行为的审查权界限以及应适用的司法程序，成为案件审判中的关键问题。

　　一、现实窘境：行政与民事孰前孰后？

　　对民事审判采用何种方式和程序来处理行政行为的合法性和效力问题，可谓见仁见智，目前司法实践中就至少存在以下几种观点：

　　(一)民事为主，直接审查

　　该种观点认为，民事诉讼涉及行政争议的情形，其本质上仍然是民事主体之间的民事法律关系纠纷。法院在审查当事人主张的权利或实施的行为是否合法的同时,可以审查其依据——行政行为是否合法, 以确认当事人的请求能否得到司法保护。它将行政行为看作是民事诉讼中的诉讼证据，通过对行政行为内容的审查和认定来确认当事人依据行政行为主张的民事权利是否合法有效。该观点否定了行政行为对民事审判的拘束力，法院可以直接根据相关事实进行民事审判，实质上行使了对行政行为的司法审查权。该种处理方式看似简便快捷，实质上既无明确的法律依据，又易造成行政处理与司法裁决相矛盾，裁判不统一，难以执行的现实困境。

　　(二)诉讼中止，先行后民

　　持该种观点的人认为，通过不同的诉讼程序解决不同性质的纠纷和争议，既是法院审判职能的分工，也是法定的纠纷解决机制。对行政行为合法性的审查，是行政诉讼的任务，除行政诉讼程序之外的其他诉讼程序无权审查行政行为的合法性。因此，在民事诉讼的当事人对行政行为的合法性有争议时，应当中止民事诉讼，建议当事人另行提起行政诉讼解决行政争议，并以行政诉讼的裁判结果作为民事判决的依据。该种处理方式存在两个弊端：其一，当事人提起行政诉讼，一般会大大延长民事诉讼时间，不利于案件的及时审结；其二，中止民事诉讼后，应防止出现一方当事人既不提起行政诉诉又不放弃权利，致使人民法院因缺少行政审判的裁决依据而陷于被动的两难境地。

　　(三)行政优先，完全承认

　　该种观点认为，行政行为具有公定力，行政行为一经作出，除无效情况外，在被有关机关撤销之前，即对任何机构和个人都具有被推定为合法、有效而予以尊重的法律效力。因此，对民事诉讼中涉及的行政行为, 法院只应审查行为载体是否真实以及形式是否符合规范,只要行政行为具备真实和规范的形式性要求, 法院即应尊重该行政行为的公定力，可直接将该行政行为的内容作为民事审判的依据。该种处理方式的缺点是实际的民事权属关系与行政认定不一致的情形时有发生，尤其是在行政机关只采取形式审查的方式确认或形成某种民事法律关系时。如果民事审判中对行政行为的合法性一律不做审查，直接作为案件审判的依据，不免会导致错案的出现，民事纠纷在实质上也不能得到正确解决和平息。可见，行政与民事到底孰前孰后，成为民事审判遭遇的一个尴尬难题。要使民事审判走出这种尴尬和无所适从的境地，还需透过现状，解析原因。

　　二、现状透视：争议产生的原因解析

　　(一)直接原因：公法对私法关系的规范效应

　　一般而言，公法与私法有着不同的规制内容和规范领域。行政机关所为之行政行为，通常规制的是公法上的权利义务关系，产生公法上的法律效果。但是，它同时也会决定和影响私法上的权利义务关系，对私法关系产生规范效应。这种规范效应，使得私法关系在发生争议时介入了无法抹去的公法因素，私法关系争议的解决也因此要取决于公法规范效力的确定。而且，随着传统“干预行政”论向“给付行政”论的转变，行政法的任务不再限于消极保障人民不受国家之侵害，而在于要求国家为各项给付之主体，为人民生活提供服务和照顾。行政的作用日益突出，行政的影响无处不在，行政权力介入和渗透到民事经济活动领域的情况也越来越多，民事争议与行政争议在诉讼中交织出现的现象也不断出现。

　　(二)制度根源：一元多轨的司法体制

　　民事与行政争议交叉问题的出现，与一国的司法体制密切相关。在英美法系，由于其司法体制基本上是一元的，在普通法院之外并不存在行政法院系统，因此法院可以同时审理行政案件和民事案件，并不会发生管辖权冲突问题。而大陆法系的许多国家和地区，通常存在普通法院和行政法院并行的司法二元体制，法院根据案件法律性质的不同来分配管辖权。我国在司法体制上采取的是一元制，并不存在普通法院和行政法院系统，但是实质上却在法院系统内实行了民事、行政以及刑事审判权分轨并行的体制。法律规定了不同性质的案件由不同的审判庭审理，不同的审判庭都有各自的专属管辖权。我国这种一元多轨的司法体制造成了与司法二元制相似的问题，即需要建立相应的规则，来处理诉讼中不同性质的法律争议交织出现的问题。

　　(三)根本原因：行政行为效力之争

　　行政行为的合法性之所以在民事诉讼中成为问题，根源于行政行为效力论的混乱和司法理念的冲突。传统行政法学理论认为，行政行为具有公定力，行政行为一经作出，即对任何人都具有被推定为合法、有效而予以尊重的法律效力。然而，持“司法优于行政”之理念者认为，根据“司法最终解决原则”，司法权在一定意义上优于行政权，对于行政机关作出的行政行为，司法权可以通过一定程序介入，对行政行为进行审查。尽管现行法将对行政行为合法性的审查权赋予了行政审判庭而非民事审判庭，但是，行政审判庭与民事审判庭只不过是法院内部的分工问题，它们行使的都是国家的司法权。这种“大民事、小行政”的理念，在民事审判中直接表现为对行政行为效力的漠视，法院可以在民事诉讼中否定行政行为的效力。

　　三、他山之石：域外实践经验的梳理和借鉴

　　(一)几个国家的理论与实践

　　在法国，当普通法院对一个民事争议的审结依赖于行政法院对一个行政争议的解决时，该行政争议便构成“附属问题”。附属问题若构成“审判前提问题”，则不由受理主要诉讼案件的法院决定，而由按正常规则对附属问题有管辖权的法院裁决，原来受诉的法院根据其他法院对附属问题的判决，做出案件本身的判决。(1)

　　在德国，在国家赔偿诉讼中，当行政行为构成民事诉讼先决问题、并经行政法院裁判确定者，民事法院应受其判决约束。若先决问题未经行政法院判决，民事法院应自行作出判断。若当事人已起诉至普通法院，并不得就此先决问题请求行政法院确认行政行为是否违法。对于无效行政行为，由于其自始不发生法律效力，普通法院可以直接否定其效力。(2)

　　日本解决民事与行政争议交叉案件最具特色的是当事人诉讼制度。在形式当事人诉讼中，相对人以民事争议的对方当事人为被告，而不是以行政主体为被告，但行政主体应当作为第三人参加诉讼，法院在审理民事争议的同时也解决行政行为的合法性问题，它主要适用民事诉讼的程序和判决，但必要时也适用行政诉讼的规定，法院的判决对民事争议的主体和行政主体均有约束力。(3)

　　(二)可供借鉴的经验

　　从大陆法系几个国家的理论与实践中，我们可以看出其民事审判机构对于行政行为的审查强度表现出以下几个特点：

　　第一，民事审判一般不直接对行政行为的合法性作出判断。基于普通法院与行政法院在诉讼管辖上的分工，普通法院一般不审查行政行为的合法性问题，不会轻易否定行政机关的判断。

　　第二，民事审判可有限制地审查行政行为的有效性。由于无效行政行为自始且对任何人都不发生法律效力，因而民事审判可不受其约束。但对于无效行政行为行使审查权时必须审慎，因为行政行为无效的判断标准，是一个困难而需要特别研究的问题。

　　第三，依行政行为的内容采取不同的处理方式。大多数情况下，民事审判对行政机关的判断和行政诉讼专属管辖保持尊重，当行政行为成为先决问题时，中止民事诉讼，由行政诉讼程序先行解决行政争议。但在行政行为无效或行政机关确认民事主体之间的法律关系等情况下，法院可以在审理民事争议的同时解决行政行为的合法性问题，其判决对民事争议的主体和行政主体均有约束力。

　　四、路径选择：以行政行为类型确定民事审查权的界限

　　由此，建议在我国解决民事审判对行政行为审查限度的思路是首先要判断行政行为是否构成民事审判的“先决问题”，其次以行政行为的内容及其对私法关系的作用效果为依据，确定民事审判对行政行为的审查限度。

　　(一)前提：行政行为成为“先决问题”

　　1．行政行为具有先决性

　　在民事诉讼中，虽然某个行政行为不是诉讼的主要标的，但是案件的正确解决有赖于该行政行为效力问题的先行解决，即行政行为具有先决性。具有先决性的行政行为必须是民事诉讼中不能回避的问题，该问题不解决必然会影响民事案件的最后处理结果。如果民事案件的处理不必涉及该行政行为的合法性和效力问题也能正常进行，则该行政行为不具有先决性，不构成民事诉讼中的“先决问题”。行政行为的先决性，主要体现在以下两个方面：

　　首先，行政行为须与民事诉讼结果存在关联性。如果某一行政行为与民事判决互不相干，对其的认定亦不影响诉讼的最终裁判结果，则该行政行为与民事诉讼不具有关联性，不会成为“先决问题”。其次，行政行为的解决必须是民事判决必不可少的条件，构成民事判决的前提。如果民事案件的判决可以根据几项理由做出，而理由之一的该行政行为欲证明的事实已有其他理由和相应有效的证据加以证明,则该行政行为并不构成“先决问题”，法院完全可以根据其他依据审结民事案件。

　　2．行政行为尚未发生形式确定力

　　行政行为的形式确定力是指所有的行政行为(无效情形的除外)，一旦错过起诉期间，便不能在裁判上争议其效力，不能攻击其效果，也即具有了不可争力。行政行为的这种拘束效力，源于其“构成要件效力”。“所谓行政处分的构成要件效力，指除非该行政行为有明显、重大的违法瑕疵，否则民事法院必须受该行政处分的拘束，不得自行审查其适法性，换言之，民事法院必须把行政处分当作一个既成事实，承认其存在，并纳为自身判决的一个基础构成要件事实。”(4)

　　因此，对于出现在民事诉讼中的行政行为，法院应当先判断该行政行为是否已经具有了形式确定力。如果行政行为已经具有了形式确定力(不可撤销性)，则不会发生诸如中止民事诉讼，先行通过行政诉讼解决行政行为合法性的问题，因为此时的行政行为已不可能通过行政诉讼予以撤销或否定。对具有形式确定力的行政行为，民事审判应将该行政行为的存在或内容作为既定的构成要件事实，予以承认和接受。

　　3．非无效的行政行为

　　行政行为成为民事审判的“先决问题”还需具备一个要件，即该行政行为不能是无效的行政行为。无效行政行为自始就不生效力，无法产生所意欲发生的法律效果，任何人都没有表示尊重和服从的义务。从无效行政行为的含义和原理来看，其救济途径不应仅限于提起行政诉讼，应当允许法院在民事审判中对其行使司法审查权，判断其无效。因而，在民事审判中，如果法院认定该行政行为无效，则无需受该无效行政行为的约束，可以依职权对民事纠纷进行完全审查。

　　然而，我国现行法律制度架构中并没有行政行为无效制度的规范基础，对无效行政行为的判断必须审慎。目前大陆法系对无效行政行为的认定大多采取“重大且明显说”，即认为瑕疵重大且明显是行政行为无效的原因。(5)其判断标准是一般理智、谨慎的市民在合理判断上均可辨别出瑕疵的存在。该标准比较模糊，必须结合个案才能发挥作用。我国应尽快弥补立法方面的不足，将理论实定法化，尽量避免判断者的无所适从，并约束判断者的自由裁量权。

　　(二)审查限度：以行政行为对私法关系的作用效果为依据

　　1．确认性行政行为：民事先行

　　确认性行政行为指行政行为对法律关系或其他影响法律效果之重要事项的认定，它是对既存法律状态的一种宣示。确认私法关系之行政行为，则是指行政机关就行政相对人之间的法律关系而向第三人或社会公示所作出的一种意思表示。它不是民事法律关系成立和有效与否的前提，而是作为一种权利凭证，对民事法律关系起到公示、公信和权利推定的效力，其本身是否合法与民事法律关系是否成立、有效之间没有必然的联系。

　　司法实务中，大多数的登记行政行为都是确认性行政行为，如当事人对登记薄所记载的权利状况发生纠纷，民事诉讼可以通过审查基础民事法律行为的效力而确认权利的归属，不受既有权利凭证的限制。确认私法关系之行政行为，在民事审判中只是具有其较强的证明力而已，并不排斥法院在民事诉讼中对其进行直接审查的权力。如公安交通管理部门出具的“交通事故认定书”， 国家机关、社会团体等依职权制作的公文书证等，作为民事案件的重要证据，一般情况下可以成为法院认定案件事实的依据，但如当事人有相反证据或者足以推翻其结论的理由时，法院完全可以依据有关事实和理由作出自己的判断。

　　所以，民事诉讼中，当一方当事人以存在的确认性行政行为作为抗辩依据时，法院无需中止民事诉讼，要求当事人先通过行政诉讼对该确认性行政行为的合法性作出判断之后再启动民事诉讼程序，而完全可以对基础民事法律关系的真实性与合法性进行审查，确定民事权利的归属。但需注意的是，民事判决不得直接宣告该确认性行政行为违法或予以撤销，因为民事判决即使结论不同于该行政行为，它推翻的也是该行政行为对所涉及的民事权利事项的推定，而不是行政行为本身，行政行为的形式效力依然存在。当事人可以持生效的民事判决，通过行政程序申请行政机关撤销该确认性行政行为或重新作出新的确认性行政行为。

　　2．形成性行政行为：先行后民

　　形成性行政行为指行政行为的内容设定、变更、撤销或废止了某种具体的法律关系。形成私法关系之行政行为，则是指行政机关作出的具有产生、变更或消灭民事法律关系的一种意思表示。与确认性行政行为不同，形成性行政行为并不是以已经存在的民事法律关系为基础事实，而是直接影响着民事法律关系的产生、变更和消灭。

　　形成性行政行为多发生在行政相对人因事先获得行政机关之认可或同意，在私法领域从事或不从事某种活动而与第三人之间发生民事法律关系纠纷的情形中。如公民甲经申请和批准，获得某县人民政府发给的《宅基地批准通知书》和某县城建局发给的《建设工程规划许可证》，在按证施工建房时，公民乙以该地有自己份额为由阻拦施工。公民甲提起民事诉讼，，请求法院排除妨害。公民乙以某县人民政府给公民甲颁发的《宅基地批准通知书》及某县城建局颁发的《建设工程规划许可证》不合法为由予以抗辩。(6)本案中，某县人民政府发放《宅基地批准通知书》的行为和某县城建局颁发《建设工程规划许可证》的行为属于形成私法关系之行政行为，公民甲和公民乙对某县人民政府和某县城建局的行政行为的合法性发生了争议，且该行政行为的合法性问题直接关系到法院是否支持公民甲的诉讼请求。

　　由于形成性行政行为具有产生、变更或消灭民事法律关系的私法效果，并不是对既存民事法律关系的一种宣示，因而，当形成性行政行为作为民事诉讼的先决问题出现时，法院必须先行处理该行政行为的合法性。而行政行为的合法性需经由行政审判庭审查判断，民事审判庭无权审查行政行为的合法性，应裁定中止民事诉讼，待行政争议解决后再行恢复民事诉讼。然而，此时还需考虑的问题是，该行政争议应该通过何种程序予以解决？是直接将行政争议移送至行政审判庭，还是告知当事人另行提起行政诉讼？笔者倾向于建立移送审查制度，由受理民事争议的民事审判庭先将有关行政争议直接移送到本院或其他有管辖权法院的行政审判庭处理，然后再继续民事诉讼。因为移送审查符合诉讼经济的原则，有利于降低诉讼成本。它将审理附属行政行为的程序作为民事诉讼的一个附加环节，而不是一个独立的诉讼，不仅避免了当事人时间、精力、金钱的过度浪费，而且更充分利用了法院的资源，减轻了法院的负担。当然，设计有关移送审查的制度时，应尽可能地简化程序，做到既能及时解决争议，保障当事人的诉讼权益，又能节省司法资源，减轻法院的负担。

　　3．裁决性行政行为：行政附带

　　裁决性行政行为是指行政机关在行政管理活动中，依据法律授权，对行政相对人之间的民事法律关系作出裁断的一种意思表示。与形成性行政行为不同的是，它不仅存在着原争议双方之间的民事关系，还存在着行政机关与双方当事人之间的两重行政关系，即存在着“三维关系”；形成性行政行为往往发生在行政机关与一方当事人之间、民事争议产生之前，其内容影响了行政相对人与其他民事主体的民事法律关系，而裁决性行政行为发生在行政机关与双方当事人之间，是对已经产生的民事争议所作的一种法律判断，其内容本身就是民事纠纷所争议的事项。

　　常见的裁决性行政行为有：(1)权属纠纷的裁决；(2)侵权纠纷的裁决；(3)损害赔偿纠纷的裁决。(7)法律同时规定了当事人对行政机关处理决定不服的，可以向人民法院起诉，但除《专利法》明确规定当事人不服侵权处理决定时可“依照《中华人民共和国行政诉讼法》向人民法院起诉”，即提起行政诉讼外，其他法律似乎并未对涉及裁决性行政行为的诉讼类型作出明确规定。那么，已经经过行政裁决的民事纠纷，一方当事人不服裁决内容时，可否将行政裁决弃之不顾，就原纠纷径直向法院提起民事诉讼寻求救济？主张通过民事诉讼救济者认为，如果对行政裁决实行行政诉讼救济，无法使当事人原来的民事纠纷得到行政诉讼判决的最终解决。因为如果法院认可了行政机关对民事争议的裁决结果的话问题还不大，当事人之间的民事争议可以在法律上得以了结，但如果该行政裁决被法院撤销的话，当事人之间的民事法律关系就回到了裁决作出前的法律状态，形成行政诉讼程序已经完结，而当事人之间的民事纠纷还未现实解决的状态。然而，实行民事诉讼救济也存在着无法克服的缺陷，它无法回避法院判决与行政行为效力的冲突问题。因为民事审判无法解决行政行为的合法性问题，如果法院作出的判决与行政裁决的内容一致，问题还不突出，但如果法院作出的判决与行政裁决的内容不一致，则会出现两个结果冲突的有效的法律文书，使当事人无所适从。事实上，虽然裁决性行政行为的基础争议仍是民事法律关系，但由于法律明确规定了特定类型的民事争议由行政机关裁决，行政机关的介入使当事人之间的民事法律关系已不再纯属民事法律关系领域，其最终定性应为行政法律关系，对裁决内容不服的应通过行政诉讼实现救济。

　　因此，当事人就已经经过行政裁决的民事纠纷向法院提起民事诉讼时，法院应不予受理或裁定驳回，告知当事人另行提起行政诉讼解决争议。但如何避免行政审判中可能出现的“官了民不了”、新一轮的裁决甚至诉讼无限循环的局面呢？许多学者主张的行政附带民事诉讼不失为一个办法。通过行政附带民事诉讼解决两种不同性质的法律争议，在当下的法律框架内已经有了明确的依据。最高人民法院2000年3月发布的关于执行行政诉讼法《若干问题的解释》第61条规定：被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。尽管其具体的审理程序还有待探讨和完善，但在不违反诉讼基本原则的前提下，行政附带民事诉讼不仅实现了诉讼的经济、便利，也有利于纠纷的彻底解决。

[1] 详见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第593页。

[2] 参见吴庚：《行政争议法论》，三民书局1999年版，第9页。

[3] 民事争议与行政争议协调处理的域外考察，可参见廖永安：《论我国民事与行政争议交叉案件的协调处理》，中南大学学报(社会科学版)2005年第6期，第741-743页。

[4] 许宗力：《行政法对民、刑法的规范效应》，载葛克昌、林明锵主编：《行政法实务与理论》(一)，台湾元照出版公司2003年版，第84页。

[5] 德国《联邦行政程序法》第44条第2款明确规定了行政行为无效的情形，法国则通过行政判例，确定了行政行为无效的四种原因，参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第172页。

[6] 参见薛刚凌：《处理行政、民事争议重合案件的程序探讨》，《法律科学》1998年第6期，第86-87页。

[7] 如《土地管理法》(2004)第16条有关土地权属纠纷解决的规定；《专利法》(2008)第60条关于专利侵权纠纷解决的规定；《环境保护法》(1989)第41条关于环境损害赔偿纠纷解决的规定。

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