我国公益用地市场取得方式法律制度研究

发布时间：2017-12-16 06:01

  本文关键词：我国公益用地市场取得方式法律制度研究

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【摘要】：取得公益用地是国家配置新增建设用地的基本形式,公益用地取得方式的制度实质是国家通过土地权属变动的法律行为实现公益用地权利的行为过程。市场经济条件下,公益用地取得应充分发挥市场机制在土地资源配置中的基础性作用,强制性的公权力配置方式应逐渐消弭,退守为社会公平的后盾。市场取得方式优先,强制取得方式为保障,是当下公益用地取得的国际趋势。而在我国公益用地取得的制度凸现强制性,公权力优先的单方意志性、市场取得方式的制度阙如、私法调整机制的缺乏、权属转移方式的制度不足、利益补偿的非公平等弊端尤为突出。由于公共利益的外延性解释模糊,大量经营用地也纳入征收的范围,真正的公益用地需求无法得到保证。强制性的方式沦为经营性建设用地的取得方式,产生了较高的制度成本和制度非适应性,与公益用地取得制度功能相冲突。公益用地取得方式的国际趋势和我国地方正在创新的制度实践证明,我国公益用地取得方式制度从公权力强制取得向市场方式转型改革势在必行。为了解决强制性取得方式所带来的问题,我国从理论和实践上对强制性方式进行了加强公共利益的界定、规范强制性取得行为、提高补偿标准等系列改革,但收效甚微。公益用地取得作为资源配置的方式,不仅有政府的公权力介入,更应充分发挥尊重利害关系人合意协商的私法机制。对于公益用地强制性取得方式制度的治理,不应局限于“内部的修补”,应该探寻“外部的替代”,应当弱化取得制度的强制性,强化、建立具有市场交易性质的公益用地取得方式。基于公共产品供给理论可知,公益用地在性质上属公共产品,公益用地取得是公众参与实现公益的过程。政府是公益用地的提供主体及生产主体,公益用地的取得应兼顾公权与私权两种利益关系。由于存在政府、市场存在双重失灵,新公共服务理论将政府定位为服务角色,保障私人利益前提下追求公共利益,因此政府应尽量避免使用强制性的取得方式,作为公益用地的取得人应按照市场交易规则,与原土地权利人取得协商合意。从法学角度来看,公益用地取得方式是兼顾公法与私法的调整方式。随着私法的平等、协商、互利的私法要素融入公法当中,公益用地取得方式的制度设计要求权利优先,公权力向非强制或弱强制嬗变,公益用地取得中政府应转型为与行政相对人平等地位的特殊主体,政府与原土地权利人不再是对立的行政法律关系,代之以协商、平等为基础的行政合作。土地私权因公共利益被赋予社会义务,公益用地强制性取得方式的适用应以尊重私权为前提,以协商为核心,政府在授权与限权的条件下适度干预。公益用地市场取得方式之所以能够成为解决强制性取得方式问题的对策,除具有其正当性理论依据外,还具有现实的制度佐证和实践检验。现行强制取得方式虽然具有保障公益用地优先、消除土地权利人抵抗、克服双边垄断、抵制负外部性等积极地制度收益。但相较收益,其制度成本又是巨大的,其负面制度成本表现为造成土地资源分配不公、建设用地结构失衡、引发土地财政、潜在权利寻租、增加执行成本、损害土地权利人、产生巨大社会成本等制度成本。强制性取得方式的制度成本大于制度收益,公益用地市场强制取得方式向市场方式转型的改革成为必然,也为市场取得方式的介入提供正当合理的制度需求。市场取得方式是从实践中萃取出来方式,有其深刻的制度根基,虽然市场方式在我国法律制度规定中空白,但在国外市场方式的发展业已制度化。通过代表性国家和地区的公益用地市场取得制度样本的分析发现,制度效率是公益用地取得方式的选择标准,市场方式优先是公益用地取得的基本模式,权属交易是公益用地取得的法律途径等共同的规律。因此,从现实制度层面验证了公益用地市场取得方式有其制度的实践基础,这也为我国公益用地市场取得方式制度的构建模式提供参照。反观国内几年来的土地征收改革的制度探索,国家层面进行了保障土地私权、提高征地补偿、经营性用地退出征地范围等系列的公益用地市场化改革。地方层面也进行了完善强制性取得方式、集体经营性建设用地使用权入市直接交易、准公益用地采用市场方式取得的立法探索。综观这些改革,无一不是向着市场取得方式的制度走向,这也为我国公益用地市场取得方式制度的构建创造了制度环境,奠定了制度基础。在公益用地取得方式法律关系中,政府作为公益用地取得人享有取得土地的权利,原土地权利人基于社会公平,履行土地私权的社会义务,与政府配合或合作,实现土地权利的让渡。基于不同性质的法律调整,当事双方表现出不同的法律地位,所采用的取得方式亦有所不同。基于私法调整,政府与原土地权利人是平等的法律关系主体,政府通过自愿、协商、合意的市场方式与原土地权利人交易并给予公平对价,实现公益用地的取得。基于公法调整,政府与原土地权利人是不平等的行政法律关系主体,政府通过单方意志,在给予土地公平补偿的前提下,强制取得原土地权利人的土地相关权利。其间公益用地取得的客体既包括所有权,也包括他项权。因此,公益用地取得的就是,在经济法调整下,基于等价有偿的权利交易原则,发生物权变动法律后果的经济法律行为。因此,公益用地取得方式就是国家或政府公益用地取得人为了公共利益需要,根据土地利用总体规划和城市规划的要求,基于等价有偿交易原则,运用市场与强制综合协调的方式,通过对原土地权利人享有的土地权利的转移或限制,实现公益用地取得的行为方式。公益用地市场取得方式的理论依据和国外制度经验,为构建取得方式的选择模型奠定了基础,据此笔者创建了公益用地取得方式的选择标准和设定条件。公益用地取得方式的选择应遵循效率权衡标准、公益性程度标准和交易条件标准的要求。效率权衡标准表明,交易成本与行政成本的高低决定着公益用地取得方式的选择,交易成本低选择市场方式；否则,选择强制方式。公益程度标准说明,纯公益用地适用强制方式,准公益用地用市场取得方式。交易条件标准表明,交易条件充分选择市场方式,否则强制方式。效率标准是公益用地取得方式选择的根本性标准,公益性程度标准和市场条件标准是辅助性标准。为使公益用地取得方式的选择标准更具有可操作性,取得制度适用应设定相关条件。公益用地取得制度适用应以保障土地私权为制度前提,按先市场后强制时序要求适用取得方式,依最小损害原则权衡土地取得方式。通过对我国现行公益用地取得方式的制度评价和制度的改革与探索的阐述,笔者对公益用地市场取得方式的正当性得到了进一步验证。在分析了完全市场方式和部分市场方式等公益用地市场化改革的模型之后,提出了针对我国强制性方式改革的折中路径设计：建立市场方式和削弱强制性方式的双重路径设计。公益用地市场取得方式并不是强制方式的替代,强制方式和市场方式是互为补充的方式,笔者所论及的市场方式实际上是对我国逆市场化强制方式的改革与破解,提出构建市场方式优先的公益用地多元化取得方式法律制度：第一,建立市场购买方式为主的公益用地取得制度。将协商购买方式作为优先适用方式,前置于强制取得方式,不论是准公益还是纯公益用地均采用市场购买取得方式。第二,通过收缩土地征收方式和整合土地收回方式,将强制性方式限定为纯公益用地取得的保障方式。其中土地征收继续履行传统的功能和作用,是农民集体土地转为公益建设用地的唯一方式,只有纯公益用地才能适用土地征收方式,将因公益转变集体土地性质的收回交由土地征收方式完成；土地收回方式仅限定为不改变使用权权属的公益用地取得方式,包括因公益征收房屋而收回国有土地使用权的情况和农民集体因公益建设需要收回农民集体土地使用权的情形。第三,出于取得成本、制度效率的考量,依据比例原则最小损害的要求,通过设立公共地役权、土地租赁权以及建立管制征收制度,创设非权属转移的取得方式。公益用地市场取得方式制度的实施依赖于相关配套制度的完善,为使公益用地市场取得方式制度与其他制度协调一致,笔者建议：加快建立城乡一体化土地流转市场、完善农民集体所有权能、强化土地用途管制制度。
【学位授予单位】：辽宁大学
【学位级别】：博士
【学位授予年份】：2015
【分类号】：D922.3

【参考文献】

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本文编号：1294917