我国地方政府债务问题的法律对策研究

发布时间：2017-06-07 16:04

  本文关键词：我国地方政府债务问题的法律对策研究，，由笔耕文化传播整理发布。

【摘要】：1994年我国实施分税制改革后财权逐渐上移,但事权却有下移的趋势,导致地方政府财政逐渐吃紧。地方政府为了满足发展经济、城市建设的需求,需要借入大量的资金,而我国《预算法》、《担保法》并不允许地方政府举债,因此地方政府纷纷通过各种手段间接融资。尤其是2008年金融危机爆发后,我国地方政府债务规模迅速扩大,截止2013年6月底全国各级政府负有偿还的责任的债务达206988.65亿元,负有担保责任的债务达29256.49亿元,可能承担一定救助义务的债务达66504.56亿元。虽然目前地方政府债务的总量与风险仍处在可控的范围,短时间内不会爆发严重的财政危机,但我们应该尽早关注地方政府债务问题,尤其是要加紧完善关于地方政府债务管理的相关法律法规,建立相关的法律制度,防患于未然。 我国目前的财税体制不合理,中央政府和地方政府的财权和事权不对称,地方政府的直接债务就主要是由于制度改革落后所形成的。而且我国没有相关法律法规明确中央政府与地方政府、各级地方政府之间的权利义务,造成政府职责不明确。地方政府事权范围不明确,过多的承担了地方经济发展、城市建设的职能,有时甚至带中央政府承担责任,直接刺激地方政府债务规模的扩大。 转移支付制度也没有通过法律的形式确立下来,地方政府想要获得中央政府的转移支付通常需要配套资金,容易产生“道德风险”。经济增长方式仍然是主要依靠投资,尤其是政府投资占主导。民间资本进入基础设施领域、公共事业领域的障碍重重,缺乏相应的法律法规,或者相关规定的法律层级过低,实际效果有限。这种主要依靠政府投资的经济增长模式一方面加重了政府负担,降低资金利用率,另一方面又使得大量民间资本闲置,只能用于炒房、炒农产品等现象。而且民间资本进入医院、学校、养老院、公共交通设施建设等领域也十分困难,导致现在我国医疗资源、教育资源等十分紧张,医院一床难求；子女进入重点学校需要交纳高额的择校费；许多养老院,尤其是公立养老院需要提前十几年排队。如果我们只是一味的依靠政府财政解决这些民生问题是不可能的,地方政府也没有这个能力。因此我们应通过立法引导民间资本投资这些领域,既可以减轻政府财政负担,又可以改善民生,政府只要做好监管、引导职能即可。有利于社会主义市场经济的发展,发挥市场的主导作用,建设社会主义和谐社会。 我国目前的预算法律制度非常落后,现行《预算法》对地方政府财政的约束能力十分有限。预算编制不详细,政府可以随意修改；地方人大、公众对政府预算的执行情况的监督作用有限；地方政府的或有债务并未纳入政府预算等问题导致我国地方政府预算制度存在许多漏洞,地方政府滥用权力的现象大量存在。 现行的法律并没有赋予地方政府发债的权利,但实际中地方政府通常通过投融资平台进行筹资,产生了大量的地方政府隐性债务,进一步加大了统计、管理的难度,不利于进行风险控制。而且地方政府投融资平台的管理十分混乱,缺乏相应的法律法规。因此,应通过立法赋予地方政府举债的权利,但要明确限定该权利,提高政府举债的门槛。政府举债的规模应与财政收入相适应,不得超过财政收入的一定比例。 对于地方政府债务的风险控制要设定合理的监控指标,例如偿债率、负债率、债务率等；积极发展中介机构,积极发挥例如律师事务所、会计师事务所、审计机构等中介机构以及专家等独立第三方在政府投资项目决策、运行等过程中的作用,促进政府项目投资决策的科学化、专业化水平,提高资金利用率,加强项目运行监控；建立健全信用评级体系,许多国家都采用标准普尔评级公司对项目进行评级,信用评级的高低直接影响融资成本。 世界上大多数国家都允许地方政府发行债券,只是对地方政府发行债券的权限进行不同程度的限制。美国、日本、加拿大、澳大利亚等国家在地方政府债务管理等方面的经验比较成熟。美国各州及以下政府都可以发行债券,成为市政债券。美国有成熟的债券市场,完善的法律体制,明确的监管机构,对市政债券的各个环节都形成了硬约束,有效的防范和化解了地方政府债务的风险；日本则通过《宪法》、《地方政府自治法》等法律明确了中央政府和地方政府的关系,赋予地方政府发债的权利,而且通过计划管理和协议发行制度对地方政府债务的规模进行了有效的控制,对地方政府债务各个环节形成了严格的约束；澳大利亚则成立专业的财政融资公司,专业化水平较高,提高了资金运用的效率,拓宽了融资渠道,避免政府的过度干预市场行为。这些成功的经验都值得我们借鉴。 通过上述分析,解决我国地方政府债务问题需要加大制度改革,改变现有的财税体制,平衡中央政府与地方政府的权利义务关系；加紧制定相关法律法规,赋予地方政府发债的权利,加大对地方政府债务的管理,把政府的权利关进制度的笼子里；建立健全地方投融资平台管理的法律机制,对投融资平台进行量化整合,提高质量,整治乱象；转变经济增长模式,促进政府职能的转变。引导民间资本进入基础设施、公共事业领域,减少政府对经济的过度干预。 我国处于经济转型时期,法律法规的缺位,法律制度的不完善是不可避免的。因此,我们要学习借鉴西方先进的经验,吸取他国的教训。积极地推进我国的法治进程,建设法治国家,让法律成为规范政府行为、市场主体行为的主要依据。加强法律的指导性、约束性和可操作性,形成对地方政府债务的“硬约束”。改革完善我国现有的财权和事权制度,财政预算制度,税收分配制度,地方政府投融资平台管理制度等都需要以立法为逻辑起点,选择法治的道路,让所有的行为都纳入法律制度之中。更重要的是要规定相关的责任追究制度,以法律的形式规定相应的惩处办法,真正做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。以立法的方式弥补目前我国地方政府债务问题的各种制度缺陷,防范和化解地方政府债务的风险。
【关键词】：地方政府债务 投融资平台 债务风险 法律制度 法律对策
【学位授予单位】：西南财经大学
【学位级别】：硕士
【学位授予年份】：2014
【分类号】：D922.21;D921;D923.3
【目录】：

• 中文摘要4-7
• Abstract7-15
• 0. 绪论15-23
• 0.1 研究背景、研究意义15-16
• 0.1.1 研究背景和意义15-16
• 0.2 国内外研究现状和发展趋势的简要说明16-19
• 0.2.1 地方政府债务的理论基础16-17
• 0.2.2 地方政府债务存在的问题17
• 0.2.3 地方政府债务的成因17-19
• 0.3 化解我国地方政府债务问题的对策19-21
• 0.4 国外关于政府债务的主要理论21-23
• 0.4.1 古典经济学派21
• 0.4.2 凯恩斯学派21
• 0.4.3 西方财政分权理论21-23
• 1. 地方政府债务的理论分析23-26
• 1.1 地方政府债务的基本概念23
• 1.2 地方政府债务的分类23-26
• 1.2.1 直接显性债务和直接隐性债务24
• 1.2.2 间接显性债务和间接隐性债务24-26
• 2. 我国地方政府债务的发展历程26-28
• 2.1 显性地方政府债务形成的过程26-27
• 2.2 隐性地方政府债务形成的过程27-28
• 3. 西方关于地方政府债务的相关理论观点28-31
• 3.1 早起古典经济学派理论28
• 3.2 新经济学派理论28-30
• 3.3 20世纪90年代以来的公债理论30-31
• 4. 我国地方政府债务理论31-33
• 4.1 改革初期的政府债务理论31
• 4.2 改革深化过程中的政府债务理论31-33
• 5. 当前我国地方政府债务存在的问题33-38
• 5.1 债务规模十分庞大,债务构成多样33-34
• 5.2 具有较强的隐蔽性,信息披露不健全34
• 5.3 缺乏统一的管理制度,债务资金流向管理不规范34-35
• 5.4 偿债压力大,债务违约率高35-36
• 5.5 基层政府的债务压力非常重36
• 5.6 债务的区域性差别较大36-37
• 5.7 变相融资问题严重37
• 5.8 地方融资租赁平台管理混乱,良莠不齐37-38
• 6. 我国地方政府债务的现状分析38-44
• 6.1 债务总体规模及其变化情况38-39
• 6.2 债务余额的结构及其变化情况39-44
• 6.2.1 从举债主体来看,城市投融资公司、政府所辖部门、机构、企事业单位是政府性债务的主要借债主体40
• 6.2.2 从债务资金的来源看,银行贷款、发行债券、BT(建设—移交)是政府负有偿还责任债务的主要来源,具体情况详见下表40-41
• 6.2.3 从债务资金的流向看,地方政府性债务主要用于市政建设、科教文卫、保障性住房、公共交通、生态建设、农林水利等基础性、公益性的项目,具体情况详见下表41-42
• 6.2.4 债务负担变化情况42-44
• 7. 我国地方政府债务的风险分析44-49
• 7.1 地方政府债务风险44
• 7.2 地方政府债务的经济风险分析44-49
• 7.2.1 偿债风险45
• 7.2.2 银行信贷风险45-46
• 7.2.3 地方政府财政风险46
• 7.2.4 宏观经济运行风险46-47
• 7.2.5 地方政府债务的政治、社会风险分析47-49
• 8. 我国地方政府性债务的成因49-55
• 8.1 政治体制、机制方面的原因49-51
• 8.1.1 财政体制原因49
• 8.1.2 缺乏有效的约束机制49-50
• 8.1.3 唯“GDP”的干部考核升迁制度50-51
• 8.1.4 政府职能转变不彻底51
• 8.2 经济制度方面的原因51-55
• 8.2.1 不合理的经济增长模式51-52
• 8.2.2 国有企业改革加重了地方政府债务52
• 8.2.3 金融机构的诱导52
• 8.2.4 法律制度方面的原因52-55
• 9. 地方政府债务管理的国际经验及借鉴55-61
• 9.1 美国地方政府债务制度55-58
• 9.1.1 美国地方政府债务的概况55-57
• 9.1.2 美国地方政府债务的管理制度57-58
• 9.2 日本地方政府债务制度58-60
• 9.2.1 日本地方政府债务的概况58-59
• 9.2.2 日本地方政府债务的管理制度59-60
• 9.3 地方政府债务管理的一般国际经验60-61
• 10. 解决我国地方政府性债务问题的法律对策61-67
• 10.1 通过法律建立科学合理的财政体制61-62
• 10.2 修改《预算法》,完善我国预算法律制度62-63
• 10.3 通过法律赋予地方政府的发债权,规定发债条件、资金投向63
• 10.4 建立健全全面的对地方政府债务的法律监管制度63-67
• 10.4.1 完善相关法律法规63
• 10.4.2 明确监管机构63-64
• 10.4.3 建立信息披露制度,增强透明度64
• 10.4.4 建立完善对地方政府投融资平台的法律制度64-67
• 参考文献67-69
• 后记69-70
• 致谢70

【参考文献】

中国期刊全文数据库 前10条

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本文编号：429541