试析烟草专卖管理中的地方保护主义及其治理

摘要：本文叙述了地方保护主义在我国烟草专卖管理中实际存在的状况及其危害，阐明了我国烟草专卖管理工作者为克服地方保护主义所做出的不懈努力及取得的成就。同时，也指出了治理地方保护应采取的措施。通过阐述地方保护主义的含义、表现、危害及产生的原因，探讨了克服烟草专卖管理中的地方保护主义的对策。

关键词：烟草专卖  地方保护  治理 

前言

    “厉行节约，反对浪费”,是新一届中央领导集体所大力倡导的。随着我国法律体系的日臻完善，公民的法律意识与法制观念逐步增强。但是，由于历史和现实的种种因素的影响，地方保护主义仍然相当严重。正如江泽民同志曾经指出的：“有的地方和部门的保护主义已发展到相当严重的程度，为了他那一点局部利益或者个人利益，甚至连犯罪的问题都加以保护。”就烟草行业而言，自国家确立烟草专卖管理制度至今已三十年了，但是，由于地方保护主义的存在，严重干扰了烟草专卖法律法规的正确执行，也损害了烟草专卖管理部门的形象，降低了威信，对此，各级党委、政府，特别是政法部门和有关执法部门务必引起高度重视，应当采取有效措施加以解决，保证烟草专卖管理职权正常行使。

    一、地方保护主义的含义

    所谓地方保护主义，是指从本位主义出发，为了自己的小集团、小地域的利益，不惜坑害国家，损害邻居。同样，烟草专卖管理中的地方保护主义，就是指烟草专卖执法部门在处理违反《烟草专卖法》的案件时，从本地区、本部门狭隘的地方利益出发，置事实和国家法律法规于不顾，执法不公，偏袒本地当事人，损害外地当事人的合法经济权益，破坏国家法制统一的行为。

    二、地方保护主义在烟草专卖管理中的表现

1.权力作用下的表现。地方保护主义往往是受权力的作用所支

配的，烟草专卖管理中的地方保护主义也是一样。

    ⑴有的党政机关和领导干部指令、支持、纵容烟草专卖管理部门和人员采用不正当手段保护本地、本部门和本地当事人的利益。

    ⑵有的烟草专卖局的领导就明确指示专卖管理人员，在处理案件时，对外地当事人要从重，对本地当事人要从轻。

    ⑶有的地方政府直接查处烟草专卖违法案件，不按法律规定办事，随意处罚了事，在权力的作用下粗暴干涉烟草专卖管理部门依法办案，为地方保护主义大开方便之门。

    ⑷一些地方领导受本位主义的影响，只注重发展本地区经济，突出自己的政绩，而不顾国家的全局利益。只要本地区企业能够给当地带来经济效益，就大力支持，而不管该企业的活动是否违反国家的法律法规，甚至默许和鼓励一些企业的违法行为，以达到增加本地区经济收入的目的。

    ⑸有的地方领导对本地发生的违法案件保持沉默，对外地追查的案件相互推诿，致使一些违法犯罪分子长期得不到惩治。

    2.利益驱动下的表现。地方保护主义的实质并不在于保护地方利益，而在于保护个人私利。

    ⑴烟草专卖行政管理机关争案件管辖权。取得管辖权后，对外地当事人施以重罚，提成及奖励是比较丰厚的；即使是本地当事人，虽然有地方保护主义的一面，其也会得到一些实惠。

    ⑵在利益的驱动下，有的烟草专卖管理机关在办理案件时，利用法律条文中的漏洞，甚至违反法律，保护本地或者有关当事人的利益。

    ⑶一些单位和有关人员为谋取自身利益，千方百计干扰甚至对抗执法人员执行公务。

    三、烟草专卖管理中的地方保护主义的危害

    公然的违法性和极端的利己主义是地方保护主义的共同特征。它的实质是本位主义、小团体主义，最终无不与唯利是图的极端个人主义紧密相连。因此，烟草专卖管理中的地方保护主义既是有法不依、执法不严、违法不纠等违法问题的突出表现，也是烟草专卖执法机关内不正之风、消极腐败现象的综合反映。其危害是十分严重的。

    1.严重损害中央的权威。烟草专卖管理中的地方保护主义者，凭借国家赋予的专卖管理权，滥用职权，各自为政，各行其是，“上有政策，下有对策”，导致中央政令不畅、有令不行，有禁不止的问题日益加剧，严重削弱了党和国家宏观上的集中统一领导。

    2．践踏法律的尊严，严重破坏国家法制的统一。烟草专卖管理机关代表国家行使执法权，其处罚决定的公正与否，直接关系到国家法律制度的稳定性和公正性。而地方保护主义则不顾国家的长远利益，片面强调地方利益，不仅破坏了法制的统一，也损害了当事人的合法权益。

    3．危害了国家和社会的安定团结。徇私枉法的裁决，是烟草专卖管理中地方保护主义的必然结果。违法者得不到应有的制裁，就会变得更加猖狂。它干扰了卷烟的正常流通秩序，影响了社会的稳定。

    4．损害了国家的整体利益和地方的长远利益。地方保护主义不仅害人而且害己，从表面上看，是保护了本地的一些利益，然而实际上却损害本地及本部门的总体和长远利益。在市场经济条件下，如果失去了信誉，就没有人敢和这个地方及部门进行经济往来。

    5．严重阻碍了社会主义市场经济的健康发展。由于受地方保护主义影响，一些地区的烟草专卖管理失去了应有的作用。有的烟草企业靠弄虚作假，以次充好等手段谋取不义之财，凭借地方保护主义求得生存。地方保护主义的存在，既干扰了烟草行业的治理整顿和深化改革，也影响了烟草行业的经济发展。

    总之，烟草专卖管理中的地方保护主义是建立烟草行业现代企业制度的大敌，是建设法治烟草的大敌，是建设高素质烟草专卖执法队伍的大敌，也是保护国家和人民利益，维护社会稳定，实现长治久安的大敌，必须坚决彻底地予以清除。

    四、烟草专卖管理中的地方保护主义产生的原因

    1．封建保守意识的影响。我国的社会主义建设是在直接打破半殖民地半封建社会经济的基础上进行的，狭隘的地方主义观念在人们的头脑中仍大量存在，一些烟草专卖管理人员也打上了封建意识的烙印，这是烟草专卖管理中的地方保护主义形成的思想根源。

    2．现行的烟草专卖管理体制存在着弊端。《烟草专卖法》第四条明确规定：“省、自治区、直辖市烟草专卖行政主管部门主管本辖区的烟草专卖工作，受国务院烟草专卖行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府的双重领导，以国务院烟草专卖行政主管部门的领导为主。”这种双重的管理体制，使烟草专卖管理机关无法摆脱地方政府的干预，难以独立行使专卖管理职权。《烟草专卖法》将很大一块权力给了工商行政管理部门，而实际办案过程中经常出现“工商管理不到位，烟草管理怕越位”的现象。烟草专卖管理机关在依法行使职权时，必须靠公安、工商、技术监督等部门的配合才能奏效，否则，就会障碍重重。

    3．社会不正之风的影响。现实社会中的不正之风尚未完全克服，这在不同程度上影响了某些烟草专卖行政执法人员，以至于在处理案件时出现了偏袒当地当事人的现象。一切“向钱看”，“拜金主义”、“享乐主义”、“极端利己主义”的思想还相当严重。

    4．法制不完善，对地方保护主义打击不力。首先，表现在对搞地方保护主义的专卖管理人员没有相应的惩治措施，甚至连党纪、政纪处分也鲜有涉及。其次，，表现在监督不力上。有些单位的领导认为地方保护主义天经地义，没有制定切实的监督措施。纪检监察机关也忽视了对这方面的监督，以至于烟草专卖管理中的地方保护主义不断蔓延。再次，表现在烟草专卖法律法规中的有些规定概念不清、范围模糊，容易发生歧义，给地方保护主义者任意解释、任意适用法律以可乘之机。

5．经济体制改革的不尽完善是地方保护主义产生的重要原因。由于我国尚处在社会主义初级阶段，市场竞争机制不够完善，地区经济发展的不平衡使得一些地区采取地方保护主义以维持自己的优势或者防止外来的冲击。我国实行中央与地方财政分离的财税体制，地方财政相对独立，在客观上也使有的地方以本地利益为重，甚至把地方利益看作高于一切，以至于划地为界，导致出现地方保护主义。因此，在专卖管理中出现地方保护主义也就不足为奇了。

五、克服烟草专卖管理中的地方保护主义的对策

    1．从讲政治的高度入手，切实提高思想认识。思想是行动的指南。要克服烟草专卖管理中的地方保护主义，就必须从政治思想教育入手，提高思想认识。要树立维护国家整体利益，维护国家法制统一的自觉性，增强法制观念，树立严格执法的原则性。从政治上、思想上、行动上始终与党中央保持一致，自觉维护中央权威，维护国家政令、法令畅通。

    2．党委和政府的支持是克服地方保护主义的前提。各级党委、政府和党政领导要带头执法守法，在宪法和法律范围内活动，严格执法，以身作则，把反对地方保护主义列入重要的议事日程。各级烟草专卖管理机关要主动与党委、政府取得联系，得到党委、政府的大力支持，在党委、政府的坚强领导下，齐心协力，全面出击，营造良好的烟草专卖执法环境，不给搞地方保护主义者以可乘之机。

    3．反腐倡廉，防止地方保护主义滋生。烟草专卖管理机关要把克服和解决地方保护主义作为反腐败工作的重要方面。要从提高烟草专卖队伍的整体素质来解决这个问题。实行领导干部岗位轮换和异地交流，减少对烟草专卖执法人员的干扰，真正做到依法行政。

    4．严格执行“内管”规定，建立有效的监督体系。要认真落实国家烟草专卖局的“内管”规定，在加强内部监督的同时，也要加强社会和群众的监督。要完善办案责任制、错案追究制等制度。坚持办案公开的原则，有效地遏制烟草专卖管理中的地方保护主义。

    5．严肃执行纪律，加大惩处力度。要把严肃执法，反对地方保护主义作为一条政治纪律，任何人不得违犯。严禁以权代法、以言代法、以情代法；严禁违法争管辖权和办案权；严禁违法做出处理决定。对搞地方保护主义的，要按照党纪政纪从严惩处，构成犯罪的，要移交司法机关追究刑事责任。

    6．改革烟草专卖管理体制，确保烟草专卖独立行使行政执法权。要改变双重领导的管理体制，摆脱来自地方的干预。要充分发挥烟草专卖局的监督、管理和协调的职能，强化烟草专卖执法力度。

    7．完善《烟草专卖法》及相关法律法规。首先，要对《烟草专卖法》适时进行修改、完善，不给地方保护主义者以可乘之机。其次，要注意立法的系统性和计划性，保证烟草专卖法律法规体系的统一，避免司法解释及规章互相矛盾的现象发生。

8．动员社会各界力量，防止地方保护主义。要动员社会各界力量，在全国范围内开展克服地方保护主义的专项斗争，形成“地方保护主义人人喊打”的一种氛围，铲除烟草专卖管理中的地方保护主义得以滋生的土壤。