高校内部控制环境建设研究

张绍铭 浙江中医药大学

摘要：当前国内高校的规模不断扩大，使得高校经济活动和运行方式变得复杂化和多元化，而高校的内部控制制度并没有同步发展；有些高校虽建立内部控制制度，但也流于形式。本文以高校内部控制环境这一因素为主线，阐述优化内部控制环境的建设，才能改进和完善高校内部控制制度，从而促进高校的教育健康快速发展，提升学校的竞争力和综合实力。

关键词：高校；内部控制环境；内控环境建设

一、          引言      

内部控制是随着管理的需要及内部控制实践经验的丰富而逐渐发展起来的，是现代管理理论的重要组成部分。其中最具代表性的内部控制规范是美国COSO  委员会于1992年发布的《内部控制——整合框架》，认为内部控制由控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监控五个相互影响的要素构成；控制环境的因素包括：员工的诚信、道德价值观和胜任能力；管理层的理念和经营风格；权力和责任分配、人力资源政策；董事会的经营重点和目标等。

2008年我国颁布的《企业内部控制基本规范》中，将控制环境作为内部控制其他要素的基础，包括治理结构、机构设置及权责分配、内部审计机制、人力资源政策、企业文化等。2010年4月财政部等五部委联合又发布的《企业内部控制应用指引》，进一步规范了与内部环境直接相关的控制因素：组织架构、发展战略、人力资源、社会责任、企业文化。并要求自2013年起内部控制的实施覆盖所有大中型企业，这标志着我国内部控制的建设已基本覆盖社会经济活动的各个领域。

与企业相比，我国高校内部控制的实际状况仍处于内部会计控制阶段，还没有形成与现代大学制度相适应的新型内部控制框架。导致高校内部控制制度滞后的原因可以从高校内部控制环境的构成因素一窥究竟。本文借鉴COSO 框架理论，结合高校的多元化因素，研究高校内部控制环境对于营建高校内部控制体系具有实践的意义。

二、          高校内部控制环境建设的适切性

通过文献资料的浏览，发现国外高校对内部控制非常重视，一般都有比较完善的内部控制体系。对内部控制环境研究大多采用 COSO 内部控制框架，或据其进行延伸发展，着重对内部控制五要素按照各个学校实际情况进行具体分析和予以充实，尤其重视内部环境建设和风险管理，特别重视人的因素。国外高校的内部控制系统一般由学校的管理部门制定，要求人人参与遵守并监督内部控制制度，同时设有专门的风险管理部门和内部审计机构，及时进行信息沟通与反馈，及时解决问题并修正内部控制系统，不断完善学校的内部控制环境。

我国高校按不同学科门类和专业设置二级院（系），这些院（系）在教学与科研上拥有很大的自主权，在预算经费的申报、使用以及财务管理上也具有相对独立性。但由于种种原因, 高校内部仍存在着行政权力与学术权利失衡的现象，以行政权力干预或取代学术权力的现象仍然比较普遍；在某些环节上内控制度和程序不完善，内部控制执行力不足，监督机制不健全，缺乏有效的责任追究机制。究其原因，发现一些高校领导致力于学校发展却疏于内部管理；一些职能部门负责人只求效率，不讲规范，有的甚至弄虚作假；一些财务、经济活动经办人利用内部会计控制漏洞规避管理控制，贪污受贿，害人害己。

由此可见，高校内部控制环境欠佳是高校内部控制建设薄弱的基本原因。构建高校新的“内部控制” 氛围，必须先从内部控制环境抓起，重视人和环境因素的相互影响，将人本管理理念贯穿于内部控制建设的全过程，从而达到控制的目标。

三、优化高校内部控制环境的建设

内部控制环境是建立和实施内部控制所赖以运行的、具有重大影响的各种因素之总称。高校内部控制环境是高校管理研究中极易受到忽视的部分，大多数高校管理者侧重于从绩效管理、师生管理、后勤管理、科研管理等方面，缺乏成本管理理念以及风险防范意识。研究我国高校内部控制环境的建设，可以借鉴国外高校内部控制环境建设和国内先进企业内部控制环境营建的经验教训，合理划分控制环境要素，充分确定控制环境的内容，这将为高校内部控制体系的贯彻执行以及高校整体战略目标的实现有着十分重大意义。本文从树立内部控制意识、完善组织架构、健全人力资源政策、强化风险管理意识、发挥内部审计职能等方面阐述深化高校内部控制环境的建设。

（一）树立内部控制意识

目前高校管理决策层以及教职工对内部控制的认识过于片面，对内部控制的控制范围比较狭窄：认为内部控制就是内部会计控制，也就是对高校经费的“一支笔”审批制度。《企业内部控制基本规范》中规定：单位负责人应当对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。因此，高校管理决策层应当对本单位内部控制建设采取积极支持的态度，并直接参与内部控制建设过程，提供必要的人力、物力支持，保证内部控制建设的有效开展和内部控制的有效实施。

（二）完善治理结构

治理结构是内部控制环境最重要的基础。优化高校内部控制环境应从治理结构入手。高校的治理结构是研究政府、社会、高校法人之间的权利配置相互制约问题和高校的运行机制问题，因此要合理界定政府、社会、高校之间的权利和义务，促进外部环境利益主体共同参与高校的治理。

根据决策权、执行权、监督权应当相互分离、相互制衡的原则，高校内部应形成由校党委、校行政以及校内各个业务执行部门和监督部门组成的组织结构，也可在党委会下设立学术委员会、薪酬委员会等机构；增强学术委员会在教育教学管理中的权力作用和制衡作用，提高其在高校治理中的权威性。建立矩阵式的高校组织结构及权责分派体系，明确校、院两级管理权限，将校内管理重心下移至院（系）等基层单位，让院（系）等基层单位都能有效地参与决策过程。并使之“透明化”，将组织结构的职责及权责分配情况公布于众，体现不相容职务相分离的控制要求，从而保证内部控制环境的渠道畅通，，提高内部控制的运行效率和运行方向。

（三）实施配套的人力资源政策

高校人力资源管理是对高校人力资源的现状分析，人员定员、人员需求与供给预测和人员供需平衡等，涉及招聘、录用、培训、调动、考评直至退休的全过程管理。目前我国高校管理层的选择和任用还存在论资排辈的现象，其所享有的权利大于所承担的责任，“能上不能下”的问题始终不能有效解决，没有形成成熟的职业经理人市场。

高校必须建有长远的人才战略规划，建立科学合理的人力资源开发政策，避免单一人才结构及选拔方法，提倡人才机制市场化，重视校、院（系）、紧缺部门对成熟人才的招聘和使用。建立科学的“以人为本”的绩效考评与激励机制，要把知识、能力、品德和业绩作为衡量人才的主要标准，考核指标要具体化，并具有可操作性、可行性和适用性，将绩效考评的结果作为教职员工培训、晋升、调动、加薪的决策依据；在分配激励机制上淡化身份，按照优劳优酬的原则优化人力资源配置，确定相应的岗位聘任津贴，充分体现“能者多劳，多劳多得”的分配原则，从而有效地调动管理人员的管理能力和服务水平的积极性和主动性， 以达到内部控制的良好效果。

（四）强化风险管理意识

高校风险管理是指高校在运行和发展中面临各种不确定性因素，为了实现高校战略目标而面临各方面的风险，针对不同的风险级次进行识别、分析和应对措施，将风险控制在可承受范围之内。当前高校的风险不仅表现在财务会计方面，还体现在高校设施运行质量风险、高校环境风险、战略风险和声誉风险等方面。

高校应根据其办学特点、经营活动的实际状况，可成立风险管理部门或风险评估工作组，由高校领导担任组长。风险管理部门或风险评估工作组按照风险发生的可能性及其影响程度，对财务会计、科研、教学、基建、后勤、校办产业、资产管理、学生管理等各个领域进行识别、分析和排序，在风险分析结果的基础上提出各种风险解决方案，经过专家分析论证和评价，制定出最优的控制方案并予以实施。风险控制的策略包括风险规避、风险承受、风险降低和风险分担；还应当有针对性地设计具体控制方法，将风险控制在可承受度之内。风险管理部门或风险评估工作组不仅对高校经济活动进行定期评估，还要对高校内部控制机制的建设情况、内部管理制度的执行和完善情况进行评估，并形成风险评估报告，作为完善高校内部控制机制的依据。

（五）发挥内部审计职能

高校内部审计的目标是对内部控制的实施情况进行监督检查，评价内部控制的有效性，并根据检查的内部控制缺陷，提出整改意见，它是内部控制实施的重要保证。

高校应建立决策层领导下的内部审计机构，授予内部审计机构适当的权力以确保其独立地行使审计监督职责。内部审计部门不仅要参与规划制定、经费安排、资金筹集、设备招标等方面，做到事前控制、事中控制和事后控制相结合的日常监督；还应重点加强对高校校内各级经济责任的审计，以及有关高校发展战略、组织机构重大调整的专项监督。定期对内部控制的有效性进行测试评估，发现内部控制的重大缺陷要出具评价报告，从而完善高校的内部控制，不断提高内部控制的有效性。

结束语

内部控制环境是内部控制组成要素的基础和核心，也是所有控制方式以及方法存在和运行的环境。建立良好的内部控制环境能够提高控制文化建设、治理能力、风险管理、内部管理等方面的综合能力。才能确保高校组织活动的效果性、资产的安全、完整、经济信息和财务报告的可靠性，才能促进高校的教育健康快速发展，从而提升高校的竞争力和综合实力。

参考文献：

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[2]梁禹章.企业内部控制环境分析[J].财经界（学术版），2009,(8).

[3]杜萍.高校治理结构、风险管理与内部控制问题探讨[J].财会通讯.综合，2013,(9)