从社区社会组织发展看社区治理创新——以 Y 组织为例
第一章 绪 论
一、研究的目的
深度城市化的到来使社会利益主体及其需求日益多元化，社会管理日趋社会化、公众化、制度化和规范化。传统以政府为主导的社会管理模式受到了一定冲击，由政府作为主体的社会服务触角不管从广度还是深度方面都难以抵达社会需要的每个角落，特别在我们生活的社区，“多元共处，和而不同”的社会格局逐步形成。“作为新型城镇化发展必由之路的中国式社区治理，是组织体制转型的产物，是社会治理理念转型的要求，是社会管理创新的重要承载对象”[1]。在这样的中国社会形势下，社会组织逐渐出现在创新的社区治理格局之中。在我们生活的社区，绝大数居民早已实现物质层面的满足，在精神层面，他们的生活呈现需求多样化、地位平等化等特点，产生了各类以兴趣爱好为纽带的社区社会组织，他们在维护社会稳定、提高人民幸福感等方面发挥重要作用。社区社会组织立足社区，具有群众性、参与性、互益性的特征，逐渐成为社区重要的发展新动力，并正在成为社区发展的新方向，是分析社区治理创新的重要切入点。
由于基层社会管理关系到社会结构的基础，某种程度上来说，基层社会管理的水平与效果将直接构成我国社会管理整体状态。本文立足基层社区,分析社区社会组织的发展历程，将范围限定于趣缘类社区社会组织。
二、研究的意义
查阅文献后发现，中国社会历来存在两种管理方式，一种是主动式管理，与之相对的是另一种被动式管理。社区管理作为社会管理分支之一，也同样存在这样两种方式，他们在任何社会都存在。在中国，被动式管理的情况比较常见，而主动式的“社区自我管理”模式较容易被忽略。我国传统上是一个自上而下有统治观念的社会，观念较为保守，政府对于大小事务习惯于大包大揽，其中也包括了社区管理，不管是管理者还是被管理者都似乎比较接受这种自上而下的约束和控制。深度城市化社会的到来催生新的社会管理格局，以此来适应居民群体、生活习惯以及市民与政府之间关系等发生的新变化、新发展。社区建设,特别是以群众自治为核心的基层民主建设是一个基本方向[3]。党的十八大报告提出：“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。”无论是学者还是政府在倡导“强政府”的基础上从多年前开始提出“大社会”，大社会的重要参考标准取决于社区自我管理程度。社区要实现自我管理取决于政府给予它的自由空间，换句话说，政府让渡的空间是社区实现自我管理的基础；有了具备自我管理能力的社区，才能更好推动社会自我管理自下而上的秩序。作为社区发展空间受力重要群体社区社会组织，他们的发展是社区治理作用的缩影，探究社区社会组织生存发展所需内部、外部因素，针对转型中国的社会发展现状，分析社区治理现状，提出适合趣缘类社区社会组织发展的社区治理举措，以此构建“政府主导、社会协同”型社区治理模式，即政府主导、权力外化、社会组织带动公众参与的“多元普惠，和谐善治”的社区治理格局，这种格局也是现代社区管理体制的当然目标。
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社区社会组织属于社会组织。国内外关于社会组织的理论相当丰富，关于社会组织的文献研究包括了社会组织发展环境及治理理论，但从社会组织发展角度看社区治理的专门性文献较少，因此，笔者对本文的展开将建立在研究社会组织和社区治理的相关文献基础上。经查阅发现，有关“社会组织”这个名词被提出时间尽管不早，但近 30 年间对其研究文献不在少数。社会组织，也被称作非营利组织、非政府组织、公民社会等等。研究社会组织发展下的社区治理具有重要现实意义。从社会组织的角度来看，20 世纪 70 年代以来，世界范围内的政府改革浪潮将社会组织推上了重要的位置，社会组织在全球蓬勃发展，在公共事务的治理和公民社会的建设中发挥着重要作用；从社区治理的角度来看，社区作为社会的构成单元，承接了政府、市场转移的各种职能，成为消化和处理各类矛盾的基础，多元参与推动社区由“管理”转为“治理”，社区社会组织正是多元参与主体中的生力军之一。
一、国外研究现状
对社会组织的研究热潮始于 20 世纪 70 年代，到目前为止，国外（特别是西方国家）已积累诸多卓有成效的研究成果，其中很多涉及到其生长环境的探讨，即对社区治理的思考。社会组织理论源于公民社会思想。自亚里士多德时代开始，公民社会思想源远流长。学者们从社会组织产生的背景及原因、扮演的角色与政府与市场的关系以及社会组织自身组织结构、运作方式、管理策略等方面来进行理论研究，并以大量的实地考察案例为支撑。在研究机构方面，19 世纪 80 年代在西方国家就形成了以大学为基地的众多社会组织研究中心，如霍布金斯大学的公民社会研究中心、纽约城市大学的公益事业研究中心、印第安纳大学公益事业研究中心等；在理论方面，有罗伯特·伍思努的政府、市场、志愿部门相互依赖理论、伯顿·韦斯布罗德的市场失灵／政府失灵论、亨利·汉斯曼的合约失灵理论等；在实务方面，出版和发表了很多具有影响力的理论著述和研究成果，如里贾纳·E·赫兹琳杰的《非营利组织管理》对非营利组织进行了系统阐述，莱斯特·萨拉蒙的《全球公民社会——非营利部门视角》基于对 22 个国家的非营利组织的系统性资料收集、分析促进和阻碍社会组织发展的因素，他还提出“志愿失灵”理论，“美国联邦政府习惯依靠大量的第三方机构来实施政府功能，本身存在‘第三方管理模式’；志愿部门作为人类服务的提供者会因为其自身的缺陷而产生‘志愿失灵’，而政府应被视为是‘志愿失灵’之后的衍生性制度[4]。”
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第二章 社区社会组织和社区治理的概念和理论
一、社区
社区是社会的细胞。“社区”概念早在西方前工业文明就开始提出，但它真正成熟于后工业文明。“社区”这个概念的提出，为人们研究和分析社会问题提供了重要的理论基础和方法。对于社区的概念，国内外学者理解角度各不相同，他们从各自视角出发，不断发展和丰富着对“社区”概念的界定。在国外，“社区”一词来自德文 Gemeinschaft，是 1881 年德国社会学家滕尼斯首先提出，并用于社会学。滕尼斯认为“社区”不是建立在强迫而是建立在相关联系上的，他将社区分为血缘共同体、地缘共同体和情感共同体。但是,他并没有明确给出定义。1981 年，美籍华裔社会学者杨庆坤整理研究发现，“社区”在各类社会学文献中出现了至少 140 多种定义。[18]不过，从关于社区的各种不同定义中，我们不难发现其普遍性和共同性，即，社区是聚居在一定地域中人群所组成的、有利益相关性的社会生活共同体。它具有：一定地理区域、一定人口数量、成员间具有共同意识和利益并有着密切交往等基本特征。
1986 年,国家民政部提出要开展“社区服务”的要求,并首次提出了“社区”概念。直至 90 年代,在社区服务广泛开展的基础上,我国政府借鉴国外社区发展经验,结合我国实际,提出社区建设的思路。在这个过程中，社会学方面的理论工作者和实践部门人士对“社区”认识不断丰富和充实。夏建中和特里认为，社区，“具体讲，就是以一定的地点为地域基础；同时，社区内成员之间存在比较频繁的社会互动；还要具有一些共同性如共同利益、共同文化、共同兴趣或者共同价值观等。”[20]周沛将社区定义为“以一定地域为基础，由具体相互联系、共同交往、共同利益的社会群体、社会组织所构成的一个社会实体。”[21]根据国内外多数学者的定义，我们归纳得知，“社区”这个概念包括三大基本的特征：地域性、互动性以及共同性。
我们这里讲的社区，是居民社会生活的利益相关的共同体，是一个地域性社会实体，具有一定的地理边界，社区的主体是辖区内居民，居民间拥有共同利益和共同需求，从而形成共同的价值取向和归属感；同时，本文研究的“社区”是中国基层行政单元，即街镇层面的辖区，并不单纯局限于某个居民生活小区或居委会管辖区，具备学术界定义的“社区”的三大特征和基本功能，但它又不等同于街镇。街镇是行政机构，但社区是包含一定地域范围内的社会生活共同体。街道是行政概念，社区是社会概念。从社区治理的主体来看，社区是包含了地区政府、社会组织、社区居民等共同形成的社会生活共同体，它具有人口相对集中、市场经济发达、经济元素多样、社会流动性大、社会结构复杂、生活节奏较快、精神文化生活丰富等特点。闵行区莘庄镇就是较为典型的城市社区。
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一、志愿失灵理论
通常，从经济学视角来看，非营利组织或者志愿部门是被视为政府失灵和市场失灵后的辅助性衍生物，而萨拉蒙认为这种观点忽视了非营利部门本身的缺陷，他从而提出了第三方管理和志愿失灵理论。在深入研究和分析美国现状的基础上，萨拉蒙得出结论，“美国联邦政府习惯依靠大量的第三方机构来实施政府功能，本身存在‘第三方管理’模式；志愿部门作为人类服务的提供者会因为其自身的缺陷而产生‘志愿失灵’，而政府应被视为是‘志愿失灵’之后的衍生性制度。”[28]从萨拉蒙的观点来看，志愿失灵是指个人或者集体自愿的非政府组织在其志愿活动运作过程中出现种种问题使得志愿活动无法正常进行的现象。主要表现为一方面志愿团体不断展开行动试图帮助弱势群体，社会各界亦给予一定的关注与支持，但另一方面受助群体仍不能有效地得到帮助或者某一些群体得到过剩的帮助而另一些得不到帮助。总的来说，受助群体得到的收益远小于社会付出的资源。就目前来看，笔者认为本文的研究对象在这方面的志愿失灵情况虽有发生，但并不是非常突出，它更主要表现于萨拉蒙指出志愿失灵的另几大不足，主要存在慈善不足、非政府组织往往存在家长作风、非政府组织的业余性、非政府组织对象的局限性、非政府组织存在被环境同化的可能等缺陷。下文在探讨研究对象发展的消极因素时，出现了志愿失灵的诸多现象，笔者将从萨拉蒙指出的几大缺陷进行切入分析，以此提出政府在社区治理上应当考虑的相应举措作为创新切入点。
本文研究从社区社会组织发展看社区治理的创新，其本质内容就是研究政府（国家）、社区居民（市场）、社会组织（社会）间如何更有效合作、更融合发展，通过研究社区社会组织发展分析其积极与消极因素，提出社区治理转型路径。
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第一节 案例选定....................................................17
一、Z 镇基本情况...............................................17
二、Ｙ组织的选定.................................................18
第四章 基于案例情况分析对社区治理创新的思考...................... 37
第一节 确立“政府主导、社会协同”的社区治理模式....................37
一、社区治理的责任主体始终是政府...................................38
二、发挥社会组织在社区治理中的核心力量..............................38
第五章 结论与讨论 ................................................ 43
第一节 主要结论.....................................................43
第二节 讨论.........................................................44
第四章 基于案例情况分析对社区治理创新的思考
在开展 Y 组织研究过程中，感受到了社区社会组织的热情和无奈。居民参与是民主意识与公共精神的体现，，居民对公共事务是否积极、广泛参与，是衡量一个社区良性运转与否的重要标准。由居民自发形成的社区社会组织应该逐步成为社区发展建设的主角，对社会组织的培育和扶持也是大势所趋。在即便在 Z 镇这样天时地利人和的环境下，Y 组织的发展依旧面临瓶颈。目前，社会各方对社区社会组织的认识大多停留于结交朋友，志愿活动的层面，并未了解其对于社会体制改革的深层次意义，即便地方政府有意识地培育扶持社区社会组织发展，也多少出于政绩及维稳方面的考虑。基于以上原因，社会对社区社会组织的持续性关注和扶持的可能性较小，由于社会组织的志愿性和兼职性，社会其他资源也很少愿意注入社区社会组织发展。社会资源不足、公益产权基础薄弱、双重管理限制、法律政策环境不利、专业能力缺乏、多元力量难于整合、社会监督乏力、市场机制挤压公益等限制因素阻碍了社会组织发展，这些“志愿失灵”的种种现象迫切需要政府衍生制度的回应。
第一节 确立“政府主导、社会协同”的社区治理模式
一、社区治理的责任主体始终是政府
在 Y 组织发展过程分析中也可以发现，政府对社区社会组织的重视，起着至关重要的作用。社区社会组织发展一方面与该地区的经济发展水平和人民生活水平相关，另一方面也与当地政府对社会组织的重视密不可分。社区社会组织活动的有序开展和社区社会组织的健康成长都离不开政府的引导与支持。在 Y 组织的案例中，Z 镇邀请 A 组织对于 Y 组织的孵化直接影响了 Y 组织的成长和壮大，与此同时，Z 镇的资源不稳定性也直接导致 Y 组织的发展受限。社会组织管理条线设置、专项扶持资金的政策波动、社会组织发展外部环境创造等障碍，首先遇到的常常是制度层面上的，这只有靠政治权力的直接介入，才可能较快排除或适当调整，政府应使用好政权，从宏观政策上做好引导、培育、监督社会组织多元参与社区治理的顶层设计，当好“掌坨人”，让社会各方参与“划桨”，逐渐减少在实践中的具体参与。
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第五章 结论与讨论
在我国社区治理转型背景与公民多元需求下成长起来的社区社会组织，正在我们身边发挥着积极作用，也被期待着发挥越来越重要的作用。社区社会组织发展顺应了时代发展需求和公民自身发展需求，一定程度上补偿了“政府失灵”，但其自身作为社会组织也存在“志愿失灵”，实际生存发展中存在瓶颈。如何让社区社会组织更好地成为凝结基层民意的载体，政府与公民之间的桥梁，助力社会建设，是现代社区治理的创新发展方向。
在研究 Y 组织的过程中，感受到了社区社会组织的热情和无奈。从全球治理发展趋势来看，社区社会组织作为社区自治主体中的生力军，应当成为社区建设的主角，应当被给予来自各界的支持与呵护，但即便像在 Z 镇这样天时地利人和的环境下，Y 组织的发展仍然面临组织合法化限制、成员结构单一且流动性大、社区人才缺失、资源有限等现实困难，组织定位和生存境地都处于尴尬地位。在这种情况下，社区社会组织应不断提高自身能力建设是必然要求，然而不少限制社会组织发展的因素仅仅依靠组织个体力量，也较难突破瓶颈，要充分依靠政府和外部社会组织等资源助力自身发展。社区社会组织如何更好地发展归根到底是政府体制和社会环境上的问题。
结论一：从宏观层面看，政府要深刻认识社区组织对于实现社区治理转型的重要意义，找准在“政府主导、社会协同”社区治理模式下的各方定位，从处理好国家与社会关系的角度出发制定相关政策，培育、扶持社区社会组织的发展，是现阶段解决我国城市社区社会组织发展的关键。
结论二：从具体执行层面看，要坚持“尊重规律，搭建平台”的扶持主线，尊重社会组织发展规律，形成自下而上的管理方式，搭建资源平台，加强社会组织自我形象建设和自我能力建设；要加强“明确关系，监督指导”的管理服务，明确各方定位，理顺机构关系，完善监督制度，提高参与主体公信力，促进社区自治组织的健康发展。
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参考文献（略）
本文编号：44023
本文链接：https://www.wllwen.com/guanlilunwen/glzh/44023.html
