政府在企业“走出去”中的职能取向探讨

陈峰燕  中共南通市委党校

摘要：企业“走出去”是开放型经济的重要内涵之一，推动企业“走出去”是提高开放型经济水平的重要支撑，为帮助“走出去”的企业在国际市场上站稳脚跟、做大做强，不仅要求充分发挥市场机制作用，而且要求我国政府应从制度和政策层面入手，合理确定政府在企业“走出去”中的职能取向，更好地发挥法律保护、政策扶持、信息服务、权益维护和市场监管的职能作用，构建支持企业“走出去”的支持体系。

关键词：发挥  政府  企业“走出去”  职能作用

 “走出去”战略实施后，一大批中国企业走出国门、参与国际市场竞争，中国海外投资规模自2002年开始呈现快速发展状态。截止2013年底，中国境内投资者共对全球154个国家和地区、5090家境外企业进行了直接投资，累计实现非金融类直接投资901.7亿美元。在这一过程中，中国企业非金融对外直接投资总体增长超过32倍，年均增长速度高达37.57%。我国企业“走出去” 取得了显著进展，但目前仍处于“走出去”初始阶段，面临着种种困难和风险，因此，政府的作用对于企业顺利‘走出去’至关重要。

一、政府在企业“走出去”中的职能要求

按当代世界经济发展的规律，实施 “走出去”战略的主体是企业，但“走出去”战略是国家长远的发展战略，政府在“走出去”战略实施过程中，同样扮演着重要的角色。任何国家的对外直接投资，都离不开国家支持和保护，政府在企业 ‘走出去“战略的职能要求是多方面的，出发点在于降低中国投资者境外投资的风险。目前，笔者认为至少有以下几个方面是很重要的：

法律保护：企业走出去要实行依法管理、指导和监督，都需要法律的保护和支持。国外一般都很重视对企业海外投资活动进行立法规范，采取立法手段保护。如日韩等国所制定的法律就对企业的海外并购带有很强的政策引导性，重在对实现国家战略目标的投资进行鼓励。政府制定完善的法律体系，在程序上规范、在方向上引导、在制度上保证企业“走出去”。

政策扶持：我国企业“走出去”战略能否顺利实施的一个重要因素就是政府的政策支持。企业对外直接投资应以市场为导向,但市场信息的不完全使企业在对外投资过程中离不开政府的政策支持。没有政策支持, 海外投资无法做大做强。从各国的经验来看，发达国家政府都建立了一套完整的“走出去”政策支持体系，包括金融、财税，保险等政策。为鼓励我国企业更好“走出去”，政府应充分发挥政策性金融、政策性保险的作用，解决企业“走出去”过程中融资困难、财税支持缺乏等问题。

社会服务：为“走出去”的企业提供公共服务是政府的职责。中国企业在境外投资，除了不熟悉国际惯例和规则、对投资的环境和政策法规也了解甚少、还缺少对方的详细信息之外，如微观的产品供需状况、合作伙伴的资信、行业市场准入等。而这些信息仅凭企业一家是无法获得的，可以通过政府的信息服务平台加以了解和掌握，从而做到企业心中有数。政府可发挥我驻外使领馆经商机构的前沿信息优势和国内有关行业组织联系企业的职能，通过网络、报刊等渠道，及时收集、传递和发布境外市场、境外项目信息，为企业提供信息咨询服务。

权益维护：为了更好地维护和保障“走出去”企业的合法利益，政府可充分利用同贸易伙伴国的外交关系签订同促进境外投资经营相关的协议，帮助国内境外投资企业获得与投资目标国企业同等待遇，减轻企业在境外的收入和税收负担，降低企业境外投资的阻力和风险。企业境外投资过程中所产生的国际贸易摩擦和国际经济争端，政府应当积极协助企业寻求在WTO等国际组织框架内，并依照国际惯例、按照国际规则来处理和解决，从而来保护境外企业的正当权益。

市场监管：企业“走出去”的发展水平,决定于其自身拥有的比较优势,与政府为其提供的保护和支持体系的完善程度不无关系，但也离不开政府的监督和管理。政府对企业海外投资进行有效监管，可促进“走出去”企业有序、高效投资，所以说政府的监督和管理是企业实施“走出去”战略的保证。

二、我国政府在企业“走出去”中的职能不到位的表现

政府在实施“走出去”战略中的职能不到位,是指政府未能有效地履行在实施“走出去”战略中的职能,导致“走出去”战略的实施过程中出现低效率或无效率。我国政府在企业“走出去”中的职能不到位的具体体现：

1、  相关立法相对滞后阻碍了企业“走出去”的步伐。

在当前全球贸易形势日新月异，纷繁复杂的背景下，我国缺少能够帮助企业进行海外投资的有效法律支持，以及处理海外贸易纠纷时的法律援助。目前在吸收外商直接投资方面, 国内已经有了《合作经营法》、《合资法》、《投资法》等较为成型及相对完备的法律体系, 但却没有规范境外投资的法律。我国关于境外投资主要的立法包括商务部于2009年颁布的《境外投资管理办法》，国家发改委于2004年颁布的《关于境外投资开办企业核准事项的规定》，此外还有国资委颁布的2012年《中央企业境外投资监督管理暂行办法》、2011年《中央企业境外国有资产监督管理暂行办法》、《中央企业境外国有产权管理暂行办法》，国家外汇局颁布的《境外投资外汇管理办法》及实施细则，以及简化境外投资外汇管理的通知等。但上述立法从层级上看均为部门性规章制度，缺乏一个关于境外投资的法律法规，这就造成我们在境外投资问题上政出多门、缺乏体系性，规章繁琐且常常互有抵触，从而使境外投资主体出现适用法律困难的现象。

2、以信息等为主要服务内容的社会化服务的缺乏无法适应企业“走出去”的要求。目前, 我国政府缺乏对海外企业的辅导和以技术、市场、培训、咨询、信息等为主要内容的社会化服务服务职能。在海外投资促进方面, 缺乏明确的产业导向和国别市场导向, 没有系统化的海外投资促进目标,不能满足企业对相关基础性信息等公共服务的需求,政府部门向企业提供的境外信息经常是不完整或者过时的,致使企业的投资结构低下、风险大,并且收益也不高。同时也没有尝试去构建已“走出去”或将要“走出去”的国内企业的信息交流平台，致使企业过分依赖海外中介机构。

3、金融等政策扶持不够一定程度上制约了“走出去”企业的发展。目前企业走出去遇到的主要障碍是融资问题和信用担保问题。一方面国际金融市场剧烈动荡，境外金融机构流动性普遍较为紧张，加上大多数企业在投资当地尚未打开局面，因而在境外很难筹到资金；另一方面与国外金融机构相比，国内金融机构及其境外分支在风险和责任方面，受到更多制约，信用担保渠道单一，担保额度有限，对企业的支持尚不够充分。

    4、对海外资产缺乏监管导致资产流失。有关政府部门对企业对“走出去”企业还没有形成有效的、一致的监管机制，一些部门“重审批”、“轻管理”的问题依然存在，投资后期的监管、跟踪、统计和分析等功能非常弱，其监督和管理工作步调也无法达到一致。政府对监管和监管程度不当，使得监管程序复杂，效率低，成为部分优秀企业“走出去”的瓶颈，而缺乏监管使得部分企业缺乏海外投资引导，在海外自行其事，导致了国有资产的大量流失，严重影响了中国企业海外投资效益和形象。

三、充分发挥政府在企业“走出去”中的职能探讨

1、深化投融资体制改革，推进对外投资合作便利化。

长期以来，我国企业的对外直接投资往往要经过繁琐的审批程序。一般情况下企业“走出去”的审批手续要经过计委、外经贸和外汇管理三条线，每条线又都有市、省和国家三级，期间还要通过中国驻海外机构的商务部门的审批，每个环节都要花很长时间才能办完。这在很大程度上挫伤了企业的积极性，有时还延误了企业的海外商机，增加了投资成本。因此应改革不适应于推动企业境外投资要求的行政管理制度和措施，合理划分和调整有关部门的职能，将相关审批权限统一于海外投资管理局，以简化程序，从而有利于在国家层面上统一领导、管理和协调全国各部门、各行业的对外投资活动。特别是要加快改革和完善我国现行审批制度、审批管理方式及行政审批项目的步伐。应通过修订《境外投资管理办法》，最大限度地减少核准范围，尽可能放松‘走出去’审核，给予企业充分的投资决策权，在海外资金运作和人员调配等方面给于企业充分的经营自主权，同时简化核准手续。

2、建立完善的对外投资法律体系，完善企业“走出去”的保障机制。

实施走出去战略，必须从法律法规、组织机构、政策规章等层面为企业营造环境，提供保障。要尽快出台对外投资法，并研究出台其它相配套的法律法规，这些法律法规，既要规范企业跨国经营行为，也要协调各有关部门的关系，明确政府部门的职责；既要加强对我国企业走出去的监督、监控和管理，又要增加政策的透明度，有效维护投资者的合法权益。同时，对外投资法应具有前瞻性，对于海外上市、兼并、收购等国际通行投资方式应有明确的说明。同时要加强政策协调。发达国家为保护本国公民和企业在海外的生命财产安全常常运用法律等手段, 而近年来我国企业在海外权益受侵犯的案例时有所闻。企业海外权益保护主要通过双边或多边国际协定来解决, 要加强多边、双边经贸磋商, 签订投资保护协定、避免双重征税协定、司法协助协定、经济合作协定、贸易投资协定和社会保险协定等政府间的协定, 要推动国内有关行业组织、我驻外使领馆经商机构、境外中资企业商会和国内投资主体等共同参与的形式多样的协调机制, 加强行业自律, 维护国家利益, 使“走出去”的企业在外投资权益得到保障。

（三）引导企业选准市场和项目，完善企业“走出去”的信息服务机制。国外政府都非常重视在信息方面的服务，采取了各种方式为企业搜集海外信息、发布信息，并设立专门的机构为企业提供咨询服务。比如美国设有五个部门专门提供信息和咨询服务，韩国设立了海外投资调查部、海外投资洽谈中心，搜集国外法规、税收外汇政策等。我国虽然也通过各种途径提供信息，但总体来说还不够完善。要建立信息服务网络系统，要搭建信息咨询平台，扩大信息采集渠道，提供境外经营环境、政策环境、境外投资环境评估以及项目合作机会、合作伙伴资质等企业急需的信息，为企业提供信息、法律、财务、知识产权和认证等方面的服务。针对企业“走出去”普遍存在的经验不足、人才缺乏、国际贸易法律知识欠缺等问题，多组织专题培训活动，为企业“走出去”提供帮助。同时，要搭建国际合作平台，通过积极争取和创造与跨国公司、国外大财团、国内知名企业合作的机会，与国外著名咨询机构建立广泛联系，积极开展双向投资的深层合作，探索“走出去”和“引进来”相互结合、协调发展的新模式。

（四）加大金融、税收、保险等扶持力度，完善“走出去”企业与金融机构的互动合作机制。

成熟市场经济国家“走出去”金融支持体系有以下共同点：不同性质和类型的金融机构参与有效的政策支持，即依靠多类型、多层次的融资渠道和市场化的运作平台，有政府背景的机构主要起扶持和引导作用，吸引各种商业资金参与并使之成为发挥作用的主力，形成政策性金融和商业性有机结合的“走出去”服务支持体系。从发达国家的经验看，在“走出去”战略发展初期，由政府提供后盾支持的政策性金融是金融支持的主导力量，当海外投资企业逐步发展壮大，商业性金融进入的深度和广度足。目前我国“走出去”企业存在的一个很大问题就是资金问题，因此政府应该加大金融支持力度，2013年7月1日，国务院办公厅发布了《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》，，明确提出鼓励政策性银行、商业银行等金融机构大力支持企业“走出去”。金融机构应完善服务和产品，发挥引导作用，为中小企业建立较好的外部融资环境。应该进一步拓宽企业“走出去”的融资渠道，鼓励国内银行为企业境外投资提供流动资金贷款、出口信贷、并购贷款等多种方式信贷支持。另外，要鼓励民间资本进入，通过设置基金和小额信贷机构，加大对企业海外拓展的金融扶持力度；引入专业担保公司、机构参与提供海关税费担保，减轻“走出去”的企业融资困难。同时，将国内的各种保险制度扩展到对国外企业的风险保险，对海外投资企业的保险范围、保险额度、期限赔偿比例、保险费收取比例等予以明确规定。

（五）加强监督和管理，完善企业“走出去”的风险防范机制。

鉴于“走出去”企业整体实力依然不强，经验不足，政府的监管体系不甚健全，从而使得企业面临着来自内部的经营管理风险，以及外部的环境风险，政府部门应对本地区企业所在投资国的政治风险、政策风险、制度风险、金融风险、市场风险，以及劳资纠纷等风险予以有针对性的指导、提供服务。因此，在鼓励企业“走出去”的同时，要加强政府的监督与管理职能，这是“走出去”战略实施的健康发展的保证。对投资的后期监管应予加强，主要是建立防止资产流失和对外投资企业逃税的机制；要完善对外投资统计制度和海外企业信息披露制度，要求海外企业必须向政府部门公开和披露法定信息，便于政府对对外投资宏观情况进行监管，这也是完善对外投资统计制度，真实反映对外投资状况的基础工作;加强外汇监管，建立用户资料库，科学管理外汇的使用和回收，做到既方便企业用汇，又有利于国家外汇储备增加;还要加强政府部门之间的协调，减少政策之间不匹配现象；建立政府、行业协会等多层次的组织协调功能，制止恶性竞争和欺诈行为，维护经营秩序和我国企业整体商誉和形象。同时，政府部门要建立常态管理机制，根据国际政治经济发展的动态,对于拟投资和已经投资的项目在政治风险,经济和技术安全以及是否违反我国以及东道国法律法规方面,进行必要的监控和限制,以便建立风险预测、预警和快速反应机制。

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