建立多元化的城镇化建设资金保障机制

基金项目：本文为福建省2014年度软科学研究计划项目《城镇化背景下福建省农民工市民化问题研究》(2014R0022)成果之一。

摘要：城镇化建设需要投入大量的资金，打造新的投融资体系已刻不容缓。在公共财政资源十分有限的情况下，必须引导民间资本参与，采用新型投融资模式，建立城市发展基金，探索土地流转和农地资本化机制，建立多元化的城镇化建设资金保障体系，解决城镇化建设的资金投入需求。

关键词：城镇化；建设资金；多元化；保障机制；

建立多元化、可持续的城镇化资金保障机制，要创新城镇化的融资模式，发挥财政资金的引导作用，支持和鼓励民间资本参与；推广运用新型投融资模式，允许社会资本通过特许经营权参与城市基础设施投资和运营；深化农村土地制度改革，探索土地流转和农地资本化机制。

一、引导民间资本参与

民间资本作为一种重要的资金来源，参与城镇化建设是必然趋势。要打破民营资本参与城镇化建设的制度壁垒和政策瓶颈，要降低准入条件，通过财政补贴、税收减免等方式，鼓励民间资本以参股、控股等方式投资城镇基础设施建设。

在推动民间资本参与城镇化建设的可持续性上，福建可打三张牌。一是建立透明公开、权责明确、门槛一致的民间资本参与城镇化基础设施项目的操作流程，对所有能够产生可预期收益、具备商业价值的项目就应该通过市场化的方式去融资。二是出台相关的政策法规对民间资本在城镇化建设中得到的利益进行保障和保护，对于政府承诺的利益收益，要用合同的形式给予有效的法律保障，以政府的信用做担保，使其不会因为领导人的位置变动而产生变化。三是要挖掘福建民间资本充裕、民营经济发达和华侨华人众多的优势，除了民间资本投资的经济收益外，通过赋予在福州城镇化建设中贡献突出的民营企业家、华人华侨一些政治“光环”、社会荣誉等来吸引民间资本的参加。

二、采用新型投融资模式

加强政府引导。在把加强和规范BT项目建设管理工作与控制和化解地方政府性债务风险工作紧密结合，规范政府举债融资机制，健全政府性债务管理制度的基础上，加强政府对民间资本的引导，通过财政资金的先期投入、财政补助、资本金注入、信贷贴息等手段，本着“谁投资，谁受益，谁承担风险”的原则，引导民间资本根据项目周期、收费方式、风险结构构成等情况，通过直接参与、特许经营、BBO（购买—建设—经营）、BOT（建设—经营—转让）、BTO（建设—转让—经营）、BOO（建设—拥有—经营）等方式引导民间资本投入电力、自来水、煤气供应和污水处理等公共基础设施领域。政府根据协议将专营权交给投资者一定时间，投资者在此时间内获得商业利润，期满后项目经营权收归政府。

与原有体系相比，新型城镇化建设投融资体系由政府主导和引导投资，通过市场化方式实现盈利，由单一型向多元化发展，将政府资金、民营资本、外资和金融市场资本等纳入到体系之中。在融资渠道上将各种投融资组合使用，专业化运营和规范化运作，强调资本运营意识，重视现金流稳定性和资产流动性。采用新型投融资模式，既解决融资难和风险高等问题，又实现政府、企业和社会的“多赢”，但要重视以下工作：一要因地制宜。选择何种投融资模式模式以及模式运作效果如何，这些问题在不同的国家和不同地区不同，受当地政府政策和法规的影响。是一个项目的某个环节，还是整个项目的全过程，可视情而定。二要把握时机。在当地政府不能单独提供相关项目或服务的资金来源、专业技术和人才情况下，政府应欢迎民间资本的参与，通过民间资本的合作可带动社会投资。但引入民间资本要有竞争，，有竞争才能降低成本并提高效率，从而才能提供更高质量和水平的服务，加快项目或服务的执行。三要坚持市场化和规范化。在选择合作对象时，政府要坚持市场化和规范化。通过公开、公平、公正的方式招标，选择合作伙伴，既要看重其资金的性质、来源，还要考察它的资金实力、管理能力和社会影响。四要加强监管。政府要通过监管确定承诺机制，降低融资成本，同时，要能够保证企业生产或运营的可持续性，并获得足够收益，保证企业按时回收固定成本。要建立公平、有效的风险分担机制，超出投资人控制范围的风险应由政府成立专门机构来承担。

三、建立城市发展基金

城市发展基金主要服务对象就是城市建设，投资人通常包括金融机构、公司法人和事业单位等机构投资者。从发达国家的实践经验来看，设立城市发展基金模式进行城镇化建设的国家，都成功促进了当地城市的发展。为了有效集结社会资金，发挥政府资金的杠杆效应，引导社会资本投向政府鼓励的领域，可由政府牵头注资成立城镇化建设发展基金，发动、鼓励金融机构如保险机构、私募基金等、社会力量投资、参与，基金主要投入城镇化建设中一些公益性、非盈利基础设施项目。基金的成立首先要省政府牵头，由省财政预拨部分资金作为启动资金；其次，要吸引保险基金、私募资金等民间资本进行投资壮大基金规模，当然，由于民间资本投资有逐利要求，所以可通过政府财政注资资金引导、合作共同参与部分公益性和盈利性结合的项目，从而保证民间资本参与积极性，还可按市场规则来运行，每年发一批债券筹集资金，如城市建设债券，利率要比银行利率和国库券要高，基金投资在一些工厂，像自来水厂、发电厂等等。第三，基金扩大规模还可向一些民间慈善组织、个人募捐，重点支持一些公益性的项目，如转移农业人口的子女就读学校、文化活动场馆、体育活动场馆、设施等。当然，城镇化建设发展基金建立起来后，还要有严格的监管机制相配套，要确保帐目公开、透明。

设立城市发展基金可以有效缓解政府财政资金紧缺与大量社会闲置资金之间的矛盾。目前，居民的社会闲散资金较多，城市发展基金这一模式既能充分利用社会闲散资金投入城镇化建设，又能为政府提供长期的融资来源和招商引资的机遇，有效对接以中长期项目为主的期限结构，减少社会上的非法募集资金的行为。与此同时，通过设立城市发展基金长期投资于城镇化建设，可以为投资人带来稳定和长期的收益，我国城镇化建设具有长期性，城市发展投资基金有足够的投资机会和市场容量；况且，城市发展基金是以政府信誉作保障，投资风险相对较小，能有效提高投资人投资的安全性。但城市发展基金本质上仍是风险投资，面临市场风险、政策风险、经营管理风险、道德风险和流动性风险。作为投资人的商业银行要注意防控风险，确保银行的信誉和公众投资的收益。

四、探索农地资本化机制

农业转移人口市民化要顺利实现，就要相应解决每个农业转移人口享有与城镇居民相等的社会保障、医疗服务等公共服务、文化教育水平、居住条件、城市交通基础设施、功能设施等，而这就需要很大成本付出。市民化成本主要是用于解决转移农业人口的城市公共服务享受需要，因此，在农业转移人口市民化的城镇化进程中，政府理应承担城镇化建设资金的主责；同时，农民工受雇企业有责任，也有义务分担部分农业转移人口市民化成本的资金；此外，农业转移人口个人也要承担部分社会保障和住房等城镇化建设资金。尽管农民转移人口的收入很低，但也可通过农地资本化等方式分担均等化享受城市社会保障所花费的部分费用。农民土地承包经营权、住房财产权和集体资产股份占有权允许抵押、担保，这表明农村土地制度改革可能带来的农地资本化，将给金融业带来巨大的发展空间，也会带来新挑战。当然，农地资本化目前在全国范围内还处于探索阶段，是一个比较长期、复杂的过程，面临着历史、现实、制度等诸多制约因素。

当前，比较可行的是在国家的土地政策框架下，把农民分散、闲置的土地通过土地流转集约化、规模化经营与农村产业结构调整、农业转型升级和现代农业发展相结合，把提高农地资源的配置效率和保障农民的土地权益、促进农户福利改善相结合进行农地资本化，而且在这一过程中要建立和完善城乡统一的土地产权体系明晰农村集体土地产权，明确产权主体，建立和完善适应土地资本化的土地流转机制，完善适应土地资本化的法律保障体系进行配套。如福建在推进城镇化进程中，可由乡镇集体经济对一些乡镇的土地进行集约化、规模化整合，然后与一些现代农业企业进行合作成立合作社或股份制公司，单个农民依靠其拥有的土地享受一定的股份权益及分红，同时接受相应的培训转变为适合现代农业生产的工人获得相应的工资收入。