社团组织承接政府职能转移的对策与思考

李丽娜 辽宁省烟草专卖局

摘要：目前，我国正在积极推进行政体制改革，“政社分开”是社会改革发展的实际需要，社团组织作为改革进程中的一个重要角色，将被赋予越来越多的权利和义务，特别是在政府职能转移过程中发挥重要作用。本文通过对我国社团组织的现状分析，从优势和劣势两个方面对社团组织承接政府职能转移进行了深入的探讨，并根据社会实际提出意见和建议。

关键词：竞争  评价  引入  退出

党的十八大指出：“要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”，“政社分开”在十八大报告中被作为一个基本原则提出，既是对行政体制改革的需要，同时，也为社团组织承接政府职能提供了机遇和挑战。如何积极稳妥地承接好政府职能，如何最大限度地发挥社团组织的功能和作用，需要我们认真加以思考和积极应对。

    一、社团组织承接政府职能转移是社会发展的必然要求

    二、我国社团组织现状分析           

近年来，我国社团组织规模不断壮大，实力稳步增强，从承接政府职能转移的角度，社团组织人才济济、沟通广泛，在公益事业、学术研讨和科技创新等领域优越性十分明显，但从整体来看，我国社团组织的发展还处于初级阶段，数量少，规模小，服务功能不强，与日益增长的社会需求相比还存在差距。

    （一）社团组织的优势

社会团体是由公民或企事业单位自愿组成、按章程开展活动的社会组织，包括行业性社团、学术性社团、专业性社团和联合性社团。工作范围涵盖了教育、卫生、科技、文化等诸多领域，它所具备的非政府性、非盈利性、自治性和志愿性等特点注定社会团体的高效和高社会认同，而人才荟萃、智力密集的优势，也将在承接政府转移的职能过程中发挥积极作用。

（2）内部和谐，参与基础平等。成立之初，各社团组织都要起草相应的制度性文件—《章程》，作为日后社团活动的根本，《章程》是社团组织成立和运作过程中的契约性规则，对社团会员具有规范、约束和指导作用，虽然其效力不能等同法律法规，但它在社团内部营造了公平正义的制度氛围，为全体会员营造了平等和谐的内部环境和参与基础，保证了社团组织的健康、有序发展。

（二）社团组织的劣势

社团组织是社会发展到一定程度的产物，在中国的发展历史还较短，虽然其作用日益凸显，但在法律地位、运作模式等方面仍存在着诸多问题。

（1）定位不够明晰。目前，大部分社团组织存在行政色彩浓厚的问题，发起人或负责人多具有官方或准官方背景，这与社团组织所标榜的非政府性相去甚远，直接影响到工作的创新性和和开拓性。长期的依附造成自身造血能力极弱，一旦与政府剥离，真正独立于体制之外，常常会陷入资金、人才匮乏的问题之中，难以为继，更何谈承接政府职能。

（2）内部治理欠缺。长期以来，，我国对社团组织的发展设定了很多限制条件，无论从准入还是从社团的权限都进行了制度性限制，未能真正创造宽泛的社团组织发展空间，有潜力、有能力承接政府职能的社团组织乏善可陈。部分社团组织内部制度缺失，财务制度混乱，工作人员流动性过大，即使具有稳定的人员队伍，也多为兼职，精力和专业知识都较为欠缺。

（3）法律法规不健全。目前，我国涉及社会组织的法律法规只有国务院颁布的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》，民政部颁布的《取缔非法社会组织暂行办法》、《民办非企业单位登记暂行办法》等，还没有专门的社会组织法，制度法规的缺失使得社团组织的管理缺乏法律依据，社团的自信度和社会公信力得不到提升，从而无法获得良好的社会合作机会。

 三、社团组织承接政府职能转移的建议和探讨

百花齐放"

民政部统计数据表明，截止2013年底，我国正式登记的社团组织有49.9万家，数字貌似庞大，但与发达国家超百万的社会组织相比，则不足其一半，社会组织承担就业、提供服务的能力还很弱。目前，在很多地区都存在这样的现象，即一个地方只允许成立一个同类行业协会，造成社会组织垄断，这些都与非政府性、非盈利性、自治性和志愿性等社会组织应当具备的特点相去甚远，自然得不到相匹配的社会认同。

实现社团组织的快速成长壮大，真正能够承接政府职能，就要借鉴多方经验，特别是推行“一业多会”，打破准入的门槛，授权多个社会组织，从而激发相关社会团体的积极性，通过竞争，来提升服务质量，通过强健自身肌体，从组织内部完成承接政府职能转移的准备工作。对于担当审批角色的政府部门，应尽力将监管的重点从入门转移到培育上。在社团组织的建设过程中，要努力去除“行政化”和“垄断化”，像引导市场经济发展一样，通过培育土壤，创造环境，引导社团组织自由发展，在开放的竞争环境中优胜劣汰，去伪存真。

    （二）引入目标考核机制，建立健全评价体系

目前的社团组织多数存在行政色彩过浓的情况，一旦民政部门允许其注册登记，监管的职能便完全下放至其挂靠部门，而挂靠部门往往又与社团组织有千丝万缕的联系，因此对其后续工作缺乏相应的监督指导。对此，应在社团运行过程中导入目标考核机制，通过科学有效的评价确保组织效能的充分发挥。

（1）以上级评价为基础，确保基本职能不偏离方向。无论是民政部门还是挂靠单位，作为上级部门，对社会组织的职能、宗旨亦或是组织架构都了然于胸，如能建立起相应的目标考核机制，从宏观层面对组织的工作进行全方位的考量，将使组织的工作更为系统化。在这方面，可借鉴政府正在开展的绩效考核工作，年初，要求各单位、各部门上报绩效考核目标，并按时间对目标完成情况进行量化，以季度、半年和年度为节点进行考核，对目标完成情况进行评价，并根据考核结果给予奖惩。这种做法如应用于社团组织建设过程中，既维护了上级部门的权威性，也使社会组织的工作始终保持在规范化、制度化的轨道之内，避免社团冗余、人浮于事、得过且过现象的出现。

（2）以社会评价为标准，确保社团作用的不断发挥。社团组织的作用体现在对社会的贡献，非政府性也体现其来源于社会、服务于大众。组织效能发挥的好不好、社会认同度的高与低，社会大众都是最直接也是最有发言权的评判人。因此，要高度重视社会评价，并以此为标准，不断改进和提升社团的工作。可以采用调查问卷等形式，定期对受众群进行民意调查，对社团组织的工作情况进行分析，在调研的过程中，既可政府主导，也可由社会组织自身发起，还可以邀请第三方机构进行，但无论采取哪种方式，都要真刀实枪，避免“走过场”，对于调查结果应责成专人进行分析，对存在问题及时予以整改。

（三）“评估、引入和退出”三制并行

以上的社会组织可获得政府委托服务的资格，在对社会组织工作进行规范的同时也为承接政府职能提供了一个标准。面对众多社团组织，政府职能转移给谁？评估是一个很好的手段和办法，作为专业化社会评价的一种，通过设定评估指标，对社团组织的工作效能进行科学合理的评价，在激发社团组织内在竞争力、促进健康发展的同时，也使政府简政放权之路走的更为顺畅，使社会发展进程进一步加快。

社团组织已经成为社会发展进程中的一支生力军，社团组织承接政府职能转移也将成为中国改革发展进程中的一个标志性事件。加强自身建设、增强服务社会能力，是社团组织永远的努力方向，也惟有做到这点，才能够为群众有序有效参与社会管理创造更好的条件，为建设和谐有序的现代化社会奠定扎实基础。