浅议国库践行社会责任的渠道和方式

摘要：本文对基层国库践行社会责任的现状、存在的问题及其原因进行了分析，对各级国库如何利用自身特殊地位构建其履行社会责任的运作模式进行了实证研究，提出了进一步提高国库服务社会能力的对策建议。

关键词：国库  践行  责任  方式

经理国库是法律赋予人民银行的一项重要职能，各级国库作为总行的派出机构，既是货币政策的执行者，又是当地经济运行体系的核心参与者，既承担着对财政预算收支的监督管理责任，又承担着对政府、财政、税务、银行、纳税人以及与预算拨款相关单位、企业、个人的社会责任。各级国库如何利用自身的特殊地位构建履行其社会责任的运作模式成为各级国库亟待研究解决的课题。

一、国库践行社会责任的基本渠道和方式

（一）创新服务方式和拓宽服务渠道是各级国库履行社会责任的基本方式。

一是加大国库直接支付的范围，配合落实各项财政政策。近年来，各级国库在扩大国库集中支付涉农、救灾补贴等财政补助资金范围方面做了大量工作，实现了民生工程、基础设施、生态环境建设和灾后重建等所需资金直达最终收款人，确保了各项财政支出资金及时安全拨付到位。为响应国务院号召的惠农助农政策，着力解决“三农”问题，江苏、山东、河北、吉林、广东、福建、江西、浙江、湖北、四川、陕西等国库与当地有关部门积极协调，全力打造涉农补贴资金国库直通车，在水库移民、危房改造、困难补助、计生奖励、农机购置、抗旱浇灌等多个补贴项目上，直接拨付补贴资金到农民个人收款账户。截至2008年底，国库系统共办理涉农补贴资金275万笔，金额近13亿元，惠及农民200多万。国库直接拨付涉农补贴资金、抗震求灾资金等政府性资金，畅通了资金渠道，消除了中间环节，简化了手续，缩短了资金在途时间，全程安全透明，便于监督，不仅有效地解决了资金层层拨付所导致的延压、挪用、侵占，甚至贪污等问题，确保了资金安全，而且节约了政府部门行政成本，维护了百姓的利益，维护了社会稳定，促进了社会和谐。

二是创新征缴、支拨管理模式，为纳税人、参保人提供便利。为更好地落实国家改善民生，惠及百姓，促进社会经济可持续发展的政策，各级国库运用现有的国库电子化技术与网络资源，协调相关部门共同改进繁琐且存在风险隐患的征缴、支拨管理模式。大连、吉安中支国库部门探索开展了国库直接办理非税收入收缴业务。在国库单一账户体系下，预算内非税收入和预算外非税收入统一纳入国库管理，取消各级财政部门、执法部门在商业银行开设的非税收入财政专户和汇缴专户，非税收入的实时扣税和自缴核销主要依托于国库信息处理系统（TIPS）和国库会计核算系统（TBS）完成，解决了当前非税收入缴库模式中收缴执法部门多，项目多，标准不统一，缴款人缴费不便等弊端。江苏、北京、陕西、湖南、青海、青岛等分库主动加强与当地社保部门沟通协调，利用国库电子化技术与网络资源，实现社保资金实时、足额发放到参保人账户，取得了国库直接办理社保资金收付业务的突破性进展。国库办理社保资金的直接拨付，确保了资金安全，提高了资金到账速度。参保人员可以在全国任一银行开立账户并就近领取社保资金，体现了国库高效、快捷、便民的服务优势，使参保人员直接享受到了现代化支付结算通道带来的便利。

三是创新业务流程，加速资金划转速度，支持地方经济、贸易发展。2008年以来，我国外向型企业面临出口减缓、资金短浅，江苏、福建、广东等分库财税库横向联网系统、同城电子票据交换系统，成功实现了企业出口退税的全程电子化处理，加快了企业出口资金的到账速度，有效地缓解了出口企业资金紧张的局面。

（二）确保国库资金安全是国库履行社会责任的重要前提。

国库资金是维持国家政权机关正常运转、提高公共服务水平、推动国民经济发展、维护社会稳定的财力保证，若国库资金安全出了问题就谈不上以资金运作为中心的社会责任履行了。随着国库集中收付、乡财县管、省管县、国库直接加入现代化支付系统、财税库行横向联网等改革措施的实施，国库直接管理和经手的资金在人民银行资金业务中的比重呈增加趋势，国库风险点呈现更加复杂化、多样化、隐蔽化的趋势。对此，各级国库做了大量艰苦细致的工作，圆满完成了国库各项工作任务，较好地保障了国库资金的安全。一是对日常业务加强监督管理，强化基础工作。2008年，各级国库在日常业务处理中，强化柜面监管，严格按规定办理各项国库业务，共纠正不合理规业务28万笔，涉及资金968亿元。二是以国库案件为警示，提高风险防范意识。各级国库对黑龙江通河县支行国库资金案件发生原因进行深入分析，加强干部职工的风险教育和业务监督检查，强化了对账环节监督管理。部分分支库还对辖内国库业务风险情况进行了全面排查，制定和完善了针对性的防范措施。三是构筑全方位的业务监督防线，严把实地业务检查关。合理设置岗位，认真执行授权、登记制度，严格落实核算人员轮岗和强制休假规定，强化岗位制约，杜绝“一手清”。发挥总库、省分库、中心支库、支库的逐级实地检查，库主任、分管行长、部门负责人的按期检查和事后监督、内审等部门的再监督作用，对国库业务操作行为施行持续监督管理，及时发现问题，解决问题，规范国库业务操作行为。四是对商业银行、信用社国库经收业务的开展抽查，处罚违规行为，规范经收业务，遏制违规开设过渡账户和延压税款等违规行为的发生，提高了国库代理水平。

（三）信息反馈和提出政策建议是国库的一项重要责任。

一是为货币政策制定和调整提供信息。中央银行需要利用国库这个 “窗口”了解预算执行情况和国家财政政策，实现货币政策与财政政策的相互协调。各级国库通过及时准确提供国库资金变化，国债发行、兑付情况的信息，分析预测其发展趋势，可以为央行有效地进行公开市场操作，及时调整货币信贷政策提供依据。二是为预算执行提供参考。国库会计是连结税收会计与财政总预算会计的桥梁和纽带，可以利用自身联系面广，信息渠道多的优势，全面提供有关税收与预算方面的信息。如提供预算收入、支出、退库资金和政府债券资金及财政转移支付资金的运行数据和结果，并分析重点税源的变化情况，重点支出的进度情况，预算收支总量及结构的状况及发展趋势等，为编制和执行预算提供参考。三是引导商业银行承担其社会责任。宏观调控政策明确要求围绕国家信贷政策导向，引导资源高效配置。在实践中，各级国库可以通过预算支出的方向、财政贴息的具体行业来判断财政政策与信贷政策在基层的结合点，通过人民的窗口指导为当地货币信贷投放提供多层次的信息，推动银行信贷资源向“三农”及中小民营企业、科技创新型企业、环保型、低能耗型企业倾斜。

（四）支持和服务社会反腐倡廉建设是国库义不容辞的责任。“扎扎实实做好中央银行工作，以业务发展成果支持和服务社会反腐工作……” 是人民银行党委书记、行长周小川同志在全行工作会议上提出的要求。腐败行为总是与权力、资金相关联，而国库管理着庞大的财政资金，国库监管的对象也大都是涉及权、钱、物的税款收缴、行政执法、资金与物资分配等管理部门和单位，目前与国库业务相关且容易在国库内部或外围滋生腐败的重点领域和关键环节主要有以下几点：国库部门对未办理的业务违规签章或出具加盖印章有空白票据或空白函件；财政部门为无年度预算、无用款计划或未附相关文件依据的非预算单位办理拨款手续；办理大额财政预算拨款、退库后，资金的实际用途与原凭证用途发生改变；国库经收处擅自开设税款过渡户，发生违规计息和跨年度缴库现象；财政、税务等征收机关违反财经纪律，延压、截留、挪用预算收入；未按审批权限、退库范围、退库程序和政策依据违规办理预算收入退库业务；行政执法部门将其征收的各类行政性收转入其基本账户，长时间不办理入库手续，坐收利息，将所收非税收入转移、挪用，或跨年度缴库调节收入；采用集中汇缴方式征收税款过程中，所开出的完税证金额与相应的汇总缴款书金额不一致，或超过规定限额未缴库，甚至将已收纳的税款以私人的名义存入个人结算账户；会计核算中心的业务在账务设置、利息归属和使用等方面发生违规、违纪行为；专户资金未做到专款专用；单位国债兑付给个人，导致公款私有……各级国库在履职过程中，通过业务创新、环节制约和严格检查监督，着力防范上述违规违纪问题的发生，对全社会反腐倡廉建设工作起到积极的推动作用。

二、基层国库践行社会责任中存在的问题

（一）对国库践行社会责任的认识不到位。首先表现在对国库工作重要性认识不足，缺乏对全面发挥国库职能在协调财政、货币政策，确保金融稳定和经济发展重要意义的认识；其次忽视了经理国库是人民银行的重要职责之一，以为国库只是“税务的会计、财政的出纳”，经理国库就是接受地方政府、财政、税务部门的要求和安排，缺乏积极应变的服务意识。

（二）缺乏明确的社会责任践行标准和践行制度。目前，除了国库部门有关领导讲话提出指导性意见外，没有一部完整明确的关于国库履行社会责任的相关制度和标准。基层国库履行社会责任的总体要求和保障措施、以及应该履行什么样的社会责任、如何履行和履行不到位该如何问责等条款方面还没有明确的规定。基层国库践行社会责任还停留在自主、自发的状态，积极性和创造性还有待提高。

（三）服务内容和手段创新不够，影响了国库社会责任的履责效果。一些基层国库机构在服务内容上，注重日常会计核算，局限于“账平表对”，向财税部门提供静态“数字”和报表，忽视了整个国库业务流程所承载的服务功能的发挥。具体表现在:缺乏对规范税收入库环境、监管预算资金拨付、预算收入退库、国债管理等管理职能的发挥；缺乏对国库核算数据的再利用；国库统计分析数字堆积化，监测分析指标不尽完善、监测手段有限；横向、纵向动态交流不足等。自推广运用《国库会计核算系统》（2.0版）以来，提高了国库会计核算质量和综合管理水平，但财、税、库、行（社）横向联网进程较慢，资源共享程度不高，国库会计核算与业务管理中手工操作比例仍然较大，如部分财税库各部门之间的信息与数据传递、对账等工作仍是手工操作。

（四）基层国库人员素质在一定程度上制约了国库信息反馈职能的发挥。目前由于基层国库人员少，素质不高，培训较少，长期没有“新陈代谢”，，以及缺乏信息交流等因素制约，导致基层国库的调查统计分析大都是数据的罗列，上下年度同期数据的比较，缺少与辖区经济发展情况的关联性分析，没有建立起统一、科学的指标体系分析。目前运用的《国库收支统计与分析系统》也仅限于地方预算收支、库存统计和汇总报表功能，没能提升到分析运用层次，尚难以就预算执行情况及国库资金使用情况为政府各决策部门提供更及时准确的参考依据。同时，各支库的分析调研工作在分析反映的及时性、科学性、准确性和可信度方面存在着就数据论数据等诸多问题，分析调研材料质量不高，难以得到有关部门和领导的认可，难以为国家财政政策、货币政策的制定和调整发挥信息反馈和参谋的作用。

（五）国库法规、制度的不完善和滞后性，影响了国库履责深度。对此，各级国库人员曾讨论、呼吁了多年。现行的《国家金库条例》及《实施细则》都是80年代制定的，已不适应新时期国库事业不断发展的需要。由于现行的国库法规仅对国库的基本职责和权限作了原则性规定，条文过于笼统，职能定位不明确，缺乏具体行使职能的依据和手段，使国库监管效能的发挥受到了制约。如“督促检查各经收处和收入机关所收之款是否按规定全部缴入国库，发现违法不缴的，应及时查究处罚”是国库条例规定的国库六项主要权限之一，但实际操作中，对违规经收处可以依据《金融违法行为处罚办法》和《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》处罚，对财税部门及行政征收机关延压库款行为则无处罚依据，《预算法》和《预算法实施条例》也没有赋予国库监督的职能，发现问题只能向上一级国库反映。这就使国库履行管理职能时处于被动状态，从检查情况看，一些预算收入延压问题就存在于财政、税务等征收部门，但国库却无可奈何。此外，《行政许可法》7月1日实施后，对国库行政执行法程序提出了更高的要求，日常业务检查、处罚必须执行上位法优先原则，现行的一些部门规章已不能满足当前国库监管的需要。这样，导致了税务、行政执法等征收部门发生的延压税款、公款私存、侵呑利息等违规违纪问题难以得到有效的遏制。

（六）国库风险防范形势仍然较为严重。从总体上看，国库管理工作尤其是资金风险防范工作总体上是好的。但是涉及国库的案件时有发生，国库风险防范工作还存在着不容忽视的管理问题和漏洞，不能适应国库履行确保国库资金安全的要求。一是国库部门直接参加现代支付系统，使国库资金清算从相对封闭化、间接化转向了开放化、间接化，国库资金汇划和清算业务全部由国库部门负责完成，国库资金清算任务加重，监控环节减少，内部风险点集中，增加了国库资金清算风险防范责任。二是以国库单一账户体系为基础、以国库集中收付为资金缴拨主要形式的财政国库管理制度改革推行后，最大限度地将资金集中在国库，使预算资金管理、国库现金和账户管理由分散转向集中，预算单位支出管理责任减弱，国库部门全面责任单一账户体系间财政资金的支付清算工作，国库支付风险相对集中。三是对财政、税务的监督仍停留在票据合规性审核阶段，在保障国库资金安全完整方面缺乏刚性措施。同时，由于财政、税务和国库之间缺乏制衡，国库监督约束效果并不明显。如国库对财政部门年度预算提供不及时，个别税务征管机关延压税款等违规行为的监督手段不足；退库审批政出多门、政策不一，国库部门对退库合法性监督不力，增加了国库资金的管理难度和潜在风险。

　    三、相关建议

（一）尽快制定出台一套符合中国国情的国库践行社会责任的行业标准。从方便、规范国库践行社会责任的角度出发，逐步建立和完善国库社会责任指标统计考核体系和履行社会责任的评价机制，确定国库践行社会责任应遵循的基本原则，正确引导各级国库关注货币政策和财政政策、经济效益和社会效益的关系，鼓励各级国库提高服务技术手段，积极开展业务创新，促进国库履行社会责任的能力不断提高。

（二）加强能力建设，建立适应履职要求的国库管理体制。    强有力的信息技术和业务管理手段是央行国库职能发展的必备条件和支撑。必须继续加大信息化建设力度和资金投入，加快实现财、税、库、行（社）之间横向联网的进程，实现国库所有业务数据信息的灵活采集、规范处理、高效使用、安全管理，以及与所有关联业务的无缝连接、自动处理和无纸化运作。要研究央行体制与中央、地方国库机构设置的最佳模式，解决央行机构缺位地区的国库完整履职问题，必要的机构延伸、高素质的人员配备和相关投入可能比委托商业机构代理模式更加安全和有效。同时，要针对政府收入管理、支付管理、现金管理、债务管理等不同业务建立跨部门的协调合作机制，或由国务院专门成立国库工作协调机制，作为法律法规制度体系的合理补充，以确保整个国库职能体系的高效运转。

（三）把履行社会责任贯穿于国库文化和队伍建设之中。首先要把社会责任作为金融企业文化培育和再造的一个重要内容，在国库文化构建和重塑中体现对待社会、对待自身的态度，使国库文化的核心价值体现履行社会责任的丰富内涵，增强社会公德意识，积极参与社会公益事业，让社会分享国库的发展成果。当前，各级国库部门要站在讲政治、顾全局的高度，深刻领会金融危机形势下有关方针政策，坚持以科学务实的态度，全力以赴，扎实推进，确保该项工作尽快开展，尽快让各项政策相关的社会群体享受到高效快捷的央行国库服务。其次要充实国库人员，加强业务培训，努立打造一支学习型、研究型、专家型、务实型和开拓型的高素质国库干部队伍。要根据基层队伍现状和业务发展需要，开展多形式、多层次、多渠道的业务培训，做到理论培训与业务培训相结合、领导培训与业务骨干培训相结合、上岗培训与在岗培训相结合、集中培训和网络培训相结合，紧密结合人民银行岗位任职资格考试学习这一契机，组织国库人员学新知识、新业务、新技能，全面掌握国库管理和财政体制改革方面的专业知识，不断提高国库干部的政策水平、专业知识和管理能力，使每个国库干部成为政治合格、业务过硬、纪律严明、开拓创新、拼搏向上的合格人才，为提高各级国库的整体履职能力提供人力资源保障。

（四）不断创新国库服务手段，拓展履职渠道和方式。一是要以贯彻落实金融促进经济发展政策措施为契机，继续扩大国库直接支付涉农、救灾补贴等政府性补助资金范围，着力实现民生工程、基础设施、生态环境建设和灾后重建所需资金由国库直达最终收款人，确保各项财政支出资金及时安全拨付到位。二是要以项目资金为抓手，充分发挥财政支出的“杠杆”作用，对于各种涉及民生和重点建设项目的资金要优先拨付，发挥政府投资的扩张效应，积极引导各类发展要素向薄弱环节和重点领域聚集。三是要进一步优化退税的国库业务流程，建立与财政、税务、海关等相关部门的退税信息共享平台，缩短退税审批时间，加快退税资金的到账速度，增强财政资金使用实效。四是要加大国债宣传力度，提高国债认知度和群众购买积极性，同时要深化国债下乡工作，进一步拓宽家民群众理财渠道。五是要加大调研分析力度。要抽调业务素质高、知识全面的专职人员从事国库调研工作。调研要有侧重点，与财政政策、货币政策相结合，全面反映财政政策和货币政策的实施效果，全面反映当前财政、金融及当地经济发展中存在的问题、难点及建议，为制定更适合于经济发展的方针、政策提供有价值的参考依据。

（五）强化国库监管，保障国库资金安全，努力发挥国库的反腐败作用。一是按照金融财税体制改革的新要求，尽快修订《国家金库条例》及《实施细则》，明确国库部门为具体办理财政收支，对财政收支负有监督责任并在央行监管和宏观调控中发挥特殊作用的专门机构，并对国库监管职权、责任及相应手段予以细化，使之具有可操作性；明确国库对征收机关和财政部门违反国家法规的行为有处罚权，以增强国库监管权威和监督深度，从根本上杜绝征收机关延压收入、串级次入库、收入调节等现象的发生。在条件成熟的时候，出台《国库法》，并经全国人大正式颁布实施，真正提升国库监管的法律效力和工作地位。二是在履行国库监管职能中，应依法行政、清正廉洁，严格执行现场检查程序，发现国库经收处和其他征收机关截留、占压、挪用预算收入的，应及时向本行领导和上级国库报告，并与本行法律事务部门协商，及时查究处理。要加强对拨款、退库资金的后续监管，确保专款专用。对现行法律、法规没有明确规定国库处罚权力的，可根据实际情况向上级国库部门、财监办、审计特派办提出书面意见进行反映。三是要加强内控建设，努力构建事前防范、事中事后监督和违规惩治相结合的国库风险防范体系。建立国库风险防范层层责任制，明确不同层次人员在国库管理中的权利和义务，加大各项规章制度和管理办法的贯彻执行力度，合理岗位分工，严密核算手续，强化监督制约，坚决杜绝有章不循、执行不严的现象发生。