城乡统筹发展下农村住房保障制度设计构想

潘安平 温州大学建筑与土木工程学院

基金项目：浙江省软科学研究计划项目（项目编号：2012C35041）研究成果

摘要：借鉴国际上的相关经验，提出了在城乡统筹发展大背景下我国农村住房保障制度设计的基本目标；通过公平和效率相互关系出发，指出建立和完善农村住房保障需要坚持公平优先的设计理念，应该注意的问题；认为我国农村应该在公平优先的设计理念下，建立多层次、多元模式协同作用的农村住房保障体系，以满足不同层次农村民众的住房需求。

关键词：住房保障；制度；农村；设计理念

一、农村住房保障制度设计的目标

住房保障制度的终极目标是保障中低收入社会成员“住有所居”，一个公正、合理而富有效率的住房保障制度有助于缓和社会矛盾，从而维护社会的稳定运行；有助于维护社会公平正义，让更多的社会成员共享社会经济的发展成果。当前，我国现行的农村住房保障制度还存在着制度设计不完善、覆盖面过窄，福利收益人群倒置，制度目标难以实现等多方面的问题。为此，在考虑现行农村住房保障制度各种方式运作绩效的同时，借鉴国际上的相关经验，提出以下农村住房保障制度设计的目标：

（1）居住目标

居住权从法理上属于人役权的范畴，因而应具备人役权的基本属性。应仅限于特定人自身的占有和使用，特定人不得让与他人而获得收益。“居者有其屋”是指每个家庭都要拥有一套符合基本居住条件以上的、安全卫生的住房。这也是农村住房保障制度的基本目标。应该指出的是“居者有其屋”是指居者拥有房屋的使用权，而不是房屋的所有权。农村住房保障制度的实施需要住房供给和需求两方面的保证。

（2）社会稳定目标

追求社会和谐是住房保障制度的最终社会目标。住房问题需要政府介入，通过建立住房保障制度，保障低收入家庭的基本居住权，解决住房上的社会问题和公平问题，从而使全社会居民居住条件得到改善，以利于社会的稳定繁荣。

（3）公平目标

社会公平是完善的住房保障制度必须明确的核心价值目标。政府着力抓好和维护住房分配公平，给每一位受益对象以公平的机会，并根据经济与社会发展的阶段性，从保障性住房的供应、分配、支撑体系方面对其适时作出动态调整。

（4）纠偏目标

由于存在市场的机能性障碍和缺陷，市场往往会“失灵”，市场机制并不能自发地引导经济达到帕累托最优，市场机制无法解决中低收入和最低收入居民家庭支付能力较低的问题，因而无法解决他们的住房问题，政府的干预是必不可少的。政府干预这一“看得见的手”起作用的重要原因之一就是治理“市场失灵”，纠正偏离市场正常轨道的因素。政府通过住房保障制度的实施，维护市场的正常秩序，促进住房市场的健康发展。

因此，我国农村住房保障制度设计的目标是，建立健全农村住房保障制度，通过各种有效的途径和方式，切实帮助农村困难群众解决居住安全的问题，分层次逐步实现“居者有其屋”，使每一户家庭都能享有面积适宜、安全的住房。

二、建立公平优先的农村住房保障设计理念

理念的正确性是大方向的，思想性的，引领性的，因此理念的正确性从方向上决定着社会保障的建立成败。如果从理念上认为这个保障的建设可有可无，无足轻重，认为建设的时机还未成熟，那么从实践上就会得到一系列不好的反应，只有从理念上，从思想上下定决心，这个保障才能从一开始就坚定信心建立下去。因此，农村住房保障的建设，要想取得成功，必须坚持正确的设计理念，那么对于农村的住房保障建设，什么样的理念才是正确的？根据我国农村的具体情况，针对在二元经济结构体制下的农民，应该坚持什么摒弃什么，也就是说，在农村建立住房保障是应该政府多一点，公平优先，还是市场多一点，追求效率呢？

公平和效率是人类经济生活中一对基本矛盾。这对矛盾如果解决不好，会影响到一个社会经济的健康发展。住房保障主要是解决低收入家庭的住房困难，这跟通常讲的养老、医疗保障不同，因为它并不面向全体居民。所以，确保保障性住房分配的公平公正，就显得特别重要。没有公平，住房保障就失去了存在的意义。公平应该是住房保障的基本理念。公平优先是住房保障的一个特性，当然，住房保障也不能一味追求公平，而无视效率。据此，在建立农村住房保障时，应坚持公平优先的理念。以这种理念做指导，可以促进全社会的社会公正，在农村建立住房保障，就是为农村注入一种公平机制，使得农村居民之间有公平，使得城乡居民之间有公平。

建立和完善农村住房保障需要坚持公平优先的设计理念，应该注意的问题：

首先，不能过分强调财力不足和过高估计农村住房保障制度建设的代价。有人单纯从经济视角提出，，政府承担的城镇居民住房保障负担已经异常繁重，对农村居民的住房保障无力承受。这种看待农村住房保障问题的观点，显然违背了一个基本的常识，即中国政府是全民的政府而不只是城镇居民的政府，城镇住房保障负担繁重并不构成不建立农村居民住房保障制度的正当理由；城市保障住房是政府为保障城市居民的居住权，利用财政资金进行建设的。既然都是公共投入，如果城市居民与农村居民不能平等地享受政府提供的居住保障，这显然有失公平。另一方面，我国经济持续高速增长，政府承受能力在增强，从基本服务均等化的角度看，也应该将农村住房困难群众的住房问题纳入住房保障体系中来。同时，那种认为农村居民住房保障代价估计过高论调也是错误的，我们完全可以通过创新机制（例如，实物换保障）来调动农村集体组织与农民自己分担责任的积极性，还可以动员社会资源来减轻政府的财政负担，更何况政府对农村住房保障承担相应的财政责任是必要的也是应该的。

 其次，不能以政府对农村居民没有承诺为借口来拒绝建立相应的住房保障制度。住房保障不是传统的恩赐式官办慈善事业，而是建立在社会发展进步和社会公平的基础之上，是基于人们对平等、幸福、和谐生活的追求和保障全体国民共享经济社会发展成果的正义举措。因此，住房保障制度的确立在本质上并非是政府承担已有的承诺，而是在社会经济发展进程中确保每一个国民均能够免除生存危机的必须举措，政府有义务根据国家财力和社会发展水平来推进住房保障制度建设。

最后，住房保障对象的识别。主要由两个量化指标构成：一是现有住房面积没有达到居住必要的“面积标准”；二是其家庭收入低于住房保障收入线标准。需要强调的是，只有这两个条件同时满足，才能成为住房保障的供应对象。

三、构建多层次、多元模式协同作用的农村住房保障体系

中国应该设计什么样的农村住房制度目标和政策体系？住房政策改革必须切合我国经济、社会发展的实际，即人多地少、经济发展还处于初级阶段、居民收入水平较低、收入差距大和城市化快速发展的基本国情。在公平优先的设计理念下，坚持什么样的模式，将是一个非常重要的选择，他肩负着国家公共财政投资方向的正确与否，肩负着是否能将钱送到最需要人的手上，真正的减小贫富差距，真正的稳定农村社会、农村经济。政府部门必须认识到改善农村住房质量的重要性与紧迫性，必须在依靠当地经济发展的同时，改变以往零散临时性的政策安排，建立相对稳定的农村住房社会保障制度。

要实现“住有所居”目标，核心就在于让不同层次的住房需求“适得其所”。针对当前农村住房领域存在的突出问题，充分吸收国际上、城市住房保障方面累积的丰富经验，合理界定政府与市场的分工，建立多层次的住房供给与保障体系，进一步完善我国的农村住房政策。政府救助和扶持的保障对象不同，保障的方式也有所不同。从保障切入点或方式上讲，又可以将住房保障分为住房供给面和需求面的保障，前者是由政府直接出资兴建住房并分配给保障的对象，后者则是政府通过收入补贴、税收减免、信用担保，金融扶持等方式增强保障对象的住房可支付能力。在“分类供应”和“适度满足”的制度观念下，逐步理顺住房保障的范围、标准、供应结构和配套政策体系。具体来说，即“坚持以满足基本住房需求为原则，保障范围主要包括低收入、中等偏下收入的无住房和住房困难家庭，以及棚户区(危旧房)居民。”在建设标准上规定，保障性住房建设要“户型小、功能齐、质量可靠”。

各级政府应该针对农村不同弱势群体，建立专项性的住房社会保障制度，满足不同人群的多样化需求，根据不同经济收入水平，科学的划分家庭收入水平，并根据各个收入阶层的需求制定对应的住房保障措施，形成分层次针对低收入群体的半市场化保障制度、针对困难群体的非市场化保障方式以及针对特困难群体的救济方式。根据国际经验和我国的实践，完善的农村住房保障体系应包括救助(救济)性保障、援助性保障、自助性保障三个层次。这三个层次的“无缝对接”和一定程度的交叉覆盖，才能真正实现“人人享有适当住房”的目标。

农村住房社会保障制度的建立与发展是一个长期过程，不可能一蹴而就，必须要经历一个从不完善到完善的过程。作为一项重要的制度安排，必须在先行试点的基础上，总结经验教训，提高制度可操作性，逐步完善项目结构、扩大覆盖范围、提高待遇水平，将农村住房社会保障制度由一项选择性制度安排过渡到普惠性制度安排，提升全体社会成员福利水平。

参考文献：

[1]王洪春. 住房社会保障研究[M]．合肥：合肥工业出版社，2009

[2]朱亚鹏. 住房制度改革：政策创新与住房公平[M]．广州：中山大学出版社，2011

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