91网络治理理论在地方政府公共管理实践中的运用及其对行政体制改革的启示

发布时间：2016-12-24 19:41

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网络治理理论在地方政府公共管理实践中的；运用及其对行政体制改革的启示；??姚引良??刘??波??汪应洛；内容提要??通过对西方公共管理理论演进的综述,阐；关键词??网络治理??地方政府??公共管理??行；中图分类号!D035??5??文献标识码!A??；????行政体制改革既是中国特色社会主义制度建设；一、西方公共管理理论综述；从西方政府改革及其行政理论演进

网络治理理论在地方政府公共管理实践中的

运用及其对行政体制改革的启示

??姚引良??刘??波??汪应洛

内容提要??通过对西方公共管理理论演进的综述,阐明网络治理理论已成为世界性公共管理研究与实践的最新成果和理论范式。在借鉴国内外学者研究成果的基础上,结合作者本人的研究和实践,提出了地方政府网络治理依政府角色不同而进行的网络分类并简要介绍了几个实践案例;进而从网络治理理念出发,结合我国地方政府工作实际,提出了进一步深化行政体制改革、建设服务型政府的若干建议。

关键词??网络治理??地方政府??公共管理??行政体制改革

中图分类号!D035??5?? 文献标识码!A?? 文章编号!0447-662X(2010)01-0076-10

????行政体制改革既是中国特色社会主义制度建设的实践探索,也是当代公共管理学研究的核心问题。加快推进行政体制改革,转变政府职能,建设服务型、责任性、法制型和廉洁高效的政府,既是经济社会发展过程中上层建筑适应经济基础的必然要求,也是进一步深化经济体制与政治体制配套改革的一项紧迫任务。网络治理理论的兴起是近年来世界性行政体制改革中取得的最新理论成果,对其学习借鉴并探索用以指导我国的行政实践及体制改革,意义重大,影响深远,前景光明。

一、西方公共管理理论综述

从西方政府改革及其行政理论演进的历史来看,其公共服务改革大致经历了官僚制公共服务模式阶段、新公共管理公共服务模式阶段和?整体政府#公共服务模式几个阶段。进入20世纪90年代以来治理理论又大行其道,政府改革从公共管理转向公共治理的新阶段。经济全球化和技术进步,又为网络治理理论的兴起创造了条件,提供了可能。政府公共管理模式及其相对应的政府经济调控方式见图1

图1??西方公共管理理论演进

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网络治理理论在地方政府公共管理实践中的运用及其对行政体制改革的启示

(一)传统公共管理理论与市场失灵。在西方早期资本主义时期,亚当?斯密的自由主义经济理论大行其道,对政府的定位是市场经济的?守夜人#,相信?管的最少的政府才是最好的政府#。这一时期的政府是层级制的官僚体制构架,其核心思想是韦伯的官僚体制理论%。稍后形成于20世纪二、三十年代,由威尔逊等人提出的政治行政二分法,把行政从政治中剥离出来,使行政系统成为非政治性的工具&。这与韦伯的官僚制理论构成了近代西方传统公共行政理论的基础,使行政学成为一门独立的学科。

20世纪30年代爆发的世界性经济危机,出现了?市场失灵#,挑战了?自由放任#的自由市场经济原则,从而使人们认识到市场机制的盲目性缺陷和应该强化社会发展的公平性原则,为政府全面干预经济和社会公共事务提供了理由和运作空间。

(二)新公共管理理论与政府失灵。经济危机暴露的?市场失灵#,给传统自由市场经济理论画上了一道休止符,罗斯福新政的具体实践催生了凯恩斯经济理论,凯恩斯主张政府应以财政政策和货币政策直接干预国家经济,他的观点被西方各主要资本主义国家统治者所接受,成为资本主义世界应对?市场失灵#的?灵丹妙药#,从而开始了大规模的政府干预经济行为。美国出现的?管制资本主义#经济,西欧出现的?制高点行业#国有化运动就是政府干预经济的极端情况。但是,到了20世纪70年代,资本主义世界遭遇?滞胀#,政府职能的无限膨胀和对各种社会事务大包大揽,致使服务差,效率低,财政危机频发等政府自身弊端被放

?经济学界开始重新审视凯恩斯主义并引发了对大,政府越来越失去公民的信任,导致所谓的?政府失灵#。

自由主义经济发展模式的重新重视,使撒切尔、里根代表的新自由主义成为时尚。

面对政府失灵,越来越多的政治家和学者开始探讨新的政府管理模式,促使新公共管理理论应运而生。?新公共管理#主要有两层含义:管理主义和新制度经济学。管理主义指的是把私人部门的管理手段引入公共部门。强调直接的职业管理,明确的绩效和评估标准,根据结果进行管理以及接近消费者;新制度经济学指的是把激励结构(例如市场竞争)引入公共服务中,强调精简官僚机构,通过外包和准市场的运作方式实

(因此,现更有效的竞争以及消费者选择。其特征是私有化、分权化、市场实验、强制竞争和服务质量提升。

新公共管理模式就是用以市场为基础的,由竞争驱动的策略来取代传统公共管理中以规则为基础、由权威协调驱动的过程。

与新公共管理模式相对应的政府形态称为第三方政府。它的显著特点是不断加大利用私人公司和非营利组织而不是政府公务员来提供直接的服务并实现其政策目标。第三方政府也意味着政府机构和人员的精简,分散化和小型化与角色的转变,它使政府公共部门从服务供应者变成了服务催化者,服务范围也从政府组织内部走向外部并皈依公民本位,注重公民对服务的偏好和选择。虽然新公共管理服务模式利用市场化方法和竞争机制,大大提高了公共服务的效率和质量,但英国撒切尔时期推行的公共行政改革却在引入竞争机制的同时,严重忽视了部门间的合作与协调,造成了?碎片化#的制度结构,并导致公共服务的碎片化。这又在总体上抑制公共服务效率的持续提高并与公共服务的公共性相悖,从而使西方各国公共服务改革再次陷入困境。

(三)整体政府公共服务模式与治理理论。整体政府公共服务模式是在反思和扬弃传统的官僚制政府服务模式和新公共管理模式的基础上形成和发展起来的。它发端于20世纪90年代后期的英国布莱尔政府推动的公共改革运动,它标志着政府改革从公共管理转向公共治理的新阶段。布莱尔指出?我们必须在政府之间进行更好的协调和更多的团队合作,以应对新世纪的挑战#。其改革的取向就是通过不同层级政府

美!古德诺:)政治与行政?,华夏出版社,1987年。%

&郭正林:)公共管理的理论源流与变革?,)北京行政学院学报?2003年第2期,第1-7页。

?丁煌:)西方行政学说史?,武汉大学出版社,1999年。

(杨明伟:)新公共管理理论述评?,)四川行政学院学报?2005年第2期,第21-24页。

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和政府内部部门之间纵向与横向的协同工作,克服新公共管理模式的?碎片化#的制度结构,达到协同一致的公共服务目的。这种公共服务模式致力于政府内部组织整合和工作协同(因此也称之为协同政府模式),整体化政府强调组织内部公共服务与外部公共服务(第三方合作)的有机结合,从而极大地深化和提升了公共服务政策的理论内涵和实践意旨。其基本特征有三:(1)公平正义的公共服务目标;(2)联合的公共服务

%方法;(3)协调的公共服务政策。

合作的跨界性是整体政府的核心特征,它拆除了等级制政府中的条状壁垒,使各机构之间能够更好地分享信息,协同作战。协同政府与整体政府之间的区别不仅在于目标和手段的兼容程度,而且还在于目标和手段是否相互增强。协同政府意味着不同公共部门在目标和手段上不存在冲突而相互兼容(1+1=2),而整体政府则更高一个层次,要求目标和手段之间的相互增强(1+1>2)。协同政府的网络管理能力强,但网络伙伴仅限于政府内部和不同部门之间。而整体政府综合了第三方政府高度的公私合作程度与协同政府高度的跨界合作与网络管理能力。整体政府公共服务模式就是治理理论核心思想在公共管理领域的表象。

(四)从治理到网络治理。治理理论兴起于上世纪90年代,1989年世界银行在概括当时非洲的情形时,首次使用了?治理危机#一词,此后?治理#便广泛地被用于政治发展研究中。罗西瑙认为治理是一系列活动领域里的管理机制,它虽无正式授权,却能有效发挥作用。与统治不同,治理指的是一种由共同目标支持的

&格里?斯托克指出治理理论的五种主管理活动,其主体未必是政府,也无须依靠国家的强制力量来实现。

要观点:(1)治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构及其行为;(2)治理意味着为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性。现代国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会,即私人机构、社团组织、公民自组织正在承担越来越多的原先由国家承担的责任。

(3)治理明确肯定了在涉及集体行为的各个公共机构之间存在着权力依赖。致力于集体行动的组织必须依靠其它组织并互相交换资源,谈判共同目标。(4)治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。并在构成网络的特定领域拥有发号施令的权威,它与政府进行合作,分担政府的行政管理责任。(5)治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力,不限于政府发号施令或运用权威。在公共事务的管理中,政府有责

?任使用其他管理方法和技术,更好对公共事务进行控制和引导。

虽然治理理论已引起越来越多研究者的兴趣,但治理理论本身也存在着诸多问题。如各种术语相互矛盾,不同学者对其理念的理解和解释也不完全相同,缺乏明确的分析性框架,构成所谓?治理理论丛林#乱象。随着研究的深入和不同领域实践的开展,治理理论所拥有的一系列弊端也开始显现,强调多方参与却无法明确的给出多方参与的具体框架;试图整合政府、市场等多种力量,发挥社会管理和提供公共服务的作用,却缺乏明确的操作章程;不同的学者尝试用不同的政治学、经济学等理论进行解释,但是结果往往莫衷一是,缺乏统一的共识。在这种情况下,网络治理作为一种易于构建组织框架和操作性更强,也更容易被政府论者和市场论者所接受的理论率先在企业管理领域被提出,随着公共管理研究的进一步深入和科技的飞速发展,政府领域的网络治理也逐渐被理论界所接受,成为当前公共管理领域研究的热点问题之一。

网络治理亦称网络化治理,由美国印第安纳波利斯市前市长斯蒂芬?戈德史密斯和威廉?D?埃格斯提出。他们认为网络治理象征着世界上改变公共管理部门形态的四种有影响的发展趋势正在合流。即:利用私人公司和非营利机构从事政府工作的第三方政府模式;从顾客-公民的角度考虑,采取横向?协同#,纵向减少层级的做法提供更为整体化的公共服务;数字化网络技术大大减少了合作伙伴之间的合作成本,促

%张立荣,曾维和:)当代西方?整体政府#公共服务模式及其借鉴?,)中国行政管理?2008年第7期,第108-109页。

&詹姆斯N?罗西瑙:)没有政府的治理?,江西人民出版社,2001年。

?格里?斯托克:)作为理论的治理:五个论点?,)国际社会科学(中文版)?1999年第2期。

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网络治理理论在地方政府公共管理实践中的运用及其对行政体制改革的启示

进了网络化组织模式的发展;公民希望增加公共服务选择权的要求在不断提高,而多元化服务需求和多用

%在国内,陈振明(2003)最先对户服务管理客观上就要求建立便于互动和倾向于网络化运行的服务模式。

公共部门的网络治理进行了概念界定,认为网络治理是?为了实现与增进公共利益,政府部门和非政府部门(私营部门、第三部门或公民个人)等众多公共行动主体彼此合作,在相互依存的环境中分享公共权力,共同管理公共事务的过程。#&从定义看出网络治理强调三个方面:(1)实现和增进公共利益的目标;(2)政府部门和非政府部门(私营组织、非营利组织或公民个人)的多主体参与;(3)分享公共权力,共同管理公共事务。

网络治理坚持了治理的多元参与和分权理念,又从技术进步和顾客(公民)选择角度说明了网络治理的必然性。所以说,网络治理与治理并无实质性差别,网络治理是治理网络参与各方将治理理念付诸实践,进行具体化操作,以实现其治理目标时,在相互依存的网络化组织结构内发挥各自比较优势,互济资源,实现互动,并在网络化数字技术支持下对内协同,对外部(如服务对象)反应即时反馈而产生的治理效果。而多层治理、多中心治理、公私伙伴关系等仅是网络治理的具体运作形式。

网络不同于市场,参与网络的主体不是完全自由的、个体化的。它是以共同的价值为链接和中介的,网络中的个体行为不同于市场中自由运动的原子化行为,它受其它网络伙伴的约束。网络不同于层级,网络是自我组织立体构建的,它不是至上而下发号施令的层级制结构中的一部分。虽然网络中会出现引导的行为,但却没有层级制的形式。网络的要义在于,它是基于共同准则的相互性逻辑,不是正式的权威关系。如果网络中的控制过于严密,网络就不再是网络,而就变成了层级结构。因此,权力不是单向运行的,权力的分配会有所差异,但总体上是一种相互依赖的结构。

网络作为一种调控模式的结构而言,经常是在与层级政府和市场行为相比较的过程中呈现其特征的。网络结构位于市场协调和层级政府管理的治理结构之间,网络既不是市场,也不是层级,而是处于自愿与强制之间的一种中间揉合体。网络在市场和科层之间,或者说,网络是市场与科层的重叠。在网络中,每一个参与网络的个体组织都在网络中寻找相对比较优势,从自己的优势出发参与社会公共事务的治理。

公共管理历史悠久,早在国家产生之前,原始社会的成员便以氏族组织为单位管理集体生产,共同安全等公共事务。进入阶级社会后,公共管理在相当长一段时间内依附于政治统治,从根本上服从和服务于统治阶级的利益偏好和整体需求。公共管理成了由政府垄断并强制管理领域。从网络治理的角度看,治理的主体可以是公共机构,也可以是私人机构,还可以是公共机构和私人机构的合作。多元化的治理主体发展着相互依存的关系,推动着公共管理朝着网络化的方向发展。所以说网络治理理论从某种意义上是公共管理最新发展的理论范式。

二、网络治理的基本理念与治理网络的类型

(一)网络治理的基本理念。网络治理理论的出现弥补了治理理论的诸多局限,提出了更具实践操作性的方案。首先为政府、市场和社会三者的合作提出了明确的框架,建立了明确的合作构建机制,合作过程中的信任、沟通等协调机制以及最后的效果评价机制。明确的整合机制可以保证三方实现优势互补而避免劣

?网络治势叠加,利益分配和调整机制的建立也能够保证合作的长期性和稳定性,最终保证合作的有效性。

理的基本理念可以归纳为以下四个方面。

1、分权导向,从一元到多元化。传统的政府统治观强调政府组织是行使国家与社会事务管理的唯一权利中心。这意味着,政府组织依靠其强制与权威,集中掌握与控制公共事务管理的各种资源,并以国家的名

美!斯蒂芬.戈德史密斯,威廉D.埃格斯:)网络化治理-公共部门的新形态?,北京大学出版社,2008年,第5页。%

&陈振明:)公共管理学+一种不同于传统行政学的研究途径?,中国人民大学出版社,2003年,第86页。

?姚引良,刘波,汪应洛:)地方政府网络治理与和谐社会构建的理论探讨?,)中国行政管理?,2009年第6期,第91-94页。

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义组织各种公共物品与公共服务的提供和生产。在当代治理主义的行动逻辑下,政府组织在整个社会中依然充当着非常重要的角色,特别是在合法地使用暴力、决定重大公共资源分配方向和维护公民基本权利、实现公平正义等方面,政府仍将发挥着其他组织不可代替的作用,但是,它不再是实施社会管理功能的唯一权力核心。这意味着私人机构、非政府组织、公民自组织等部门将与政府一起共同承担管理公共事务、提供公共服务的责任,这些组织的权利也将得到社会和公民的认可。正如奥斯本和盖布勒在)改革政府:企业精神如何改革着公营部门?一书中分析的那样,政府实现公共服务的方式将是掌舵,而不是划浆,权利核心将从

%这一变革内在的行动逻辑是,公民社会和民间自组织将成为一种主要的发展潮流,多元竞一元走向多元。

争被不断引入公共物品和服务的提供与生产过程中。

2、社会导向,寻求建立新型的国家与社会的关系。从根本上说,网络治理的过程就是寻求建立新型国家与社会关系的过程,是重新定位政府统治与公民作用关系的过程。在治理理念看来,治理的成功实施离不开一个繁荣、活跃、发育充分的公民社会,离不开政府创造条件促使公民组织充分释放自主管理能量。因为公民组织发展和公民积极参与公共事务是治理得以运转的社会基础。所以,治理理念要求政府放松对社会的过度管制,逐步授权给社区、授权给公民,大力培育发展公民组织,不断增强公民的参与意识。正如全中燮教授所指出的,当代治理模式的选择,归根到底是人类在国家-市场-公民社会三维关系的组合中,寻求不同以往的、更为有效地实现共同利益道路的努力。在今天,伴随着全球化的发展,以公民参与和公民自治能力为主导的治理模式已经成为主流,冲击着传统的国家与社会关系。这使得传统的国家或政府组织的作用逐渐减小,而公民社会正在不断强大起来,发挥着越来越大的作用。伴随着公民社会的兴起、社会组织的发育、政府组织的权力在微观层面和社会管理与公共服务过程中被弱化,责任相对减小,正是网络治理背景下国家-社会关系变迁和调整的一系列外在表现。

3、服务导向,从统治行政走向服务行政。网络治理这种行政现代化的一个重要特征就是实现了统治行政向服务行政的转化。政府作为一种公共组织的最主要作用就是提供公共产品和进行各种制度创新。市场经济的普遍建立要求政府承担更多服务职能。打破传统政府统治的思想模式,不是从管理主体角度考虑如何管制被管理者,而是从社会公众的立场,考虑公共行政的主体,特别是政府如何为公众服务,这是公共行政改革的一个里程碑。当代政府的治理变革表现出一种破除权力拜物教的趋势,实现由过去的重管制、轻服务,以政府为中心,到注重公共服务,以满足公众的需求为中心的转变。奥斯本在)改革政府?一书中指出:?大多数人同政府打交道的经验中,最大的刺激是官僚政治的傲慢。今天人们期望着被当作顾客一样受到政府的尊重。#为了提高服务质量,改善公共机构的形象,很多西方国家强调以顾客为导向,以公众为服务中心,根据公民的普遍需求决定政府提供什么服务以及如何提供服务,建立顾客导向型的公共服务运营机制;从私营企业借鉴先进管理办法,促进公共服务质量与效率的提高。因此,建立?服务型政府#已成为中外政府改革的流行话语和努力方向。

4、市场导向,重构政府与市场的关系。治理理论的一个基本信念是:既然政府的力量可以弥补市场缺陷,纠正市场失灵,那么,反过来也一样,即市场力量可以弥补政府的不足,防止政府的失败。治理理论认为,以往人们只注重用政府的力量来改善市场的作用,却忽视了相反的做法,用市场的力量来改善政府的作用。在实践中,网络治理注重用市场机制来改造政府或用企业家精神重塑政府,在物品和服务的提供上采用市场的方法(合同外包、代理等)或非市场的方法,并在公共组织中确立节约成本和提高效益的激励机制。

(二)网络治理的基本类型。网络治理理论赋予政府在公共管理中更大的灵活性,承认政府在公共管理中的核心地位,又不局限于政府的独享作用。Provan、Keith和Kenis(2005)总结了网络结构的三种类型:(1)

%戴维?奥斯本、特德?盖布勒:)改革政府:企业精神如何改革公营部门?,上海译文出版社,1996年。

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