第三节 积极回应：政府应对公民网络参与的战术调整

  本文关键词：公民网络参与公共政策过程研究，由笔耕文化传播整理发布。

第三节 积极回应：政府应对公民网络参与的战术调整

2014年08月09日19:04 公民网络参与公共政策过程研究

    一、政府对公民网络参与的合理定位

    网络参与是随着互联网和信息技术发展而产生的新生事物。法律法规和党的文件中并没有对其进行详细界定。事实上我国政府对网络参与的认知和应对存在一个不断发展变化的过程。政府最初对网络舆论和网络参与实行严格管理、监控和限制的政策，随着时间的推移，政府对应对网络参与的策略做出了调整，转而对网络民意持积极回应的态度。党和政府高层的态度对政府应对网络参与战术的改变起到了关键作用。从中央和地方政府的重要文件中以及政府高层领导的行动中我们可以看到党和政府对于网络参与的准确认知和合理定位。正是获得了高层的肯定和支持，网络参与在中国才取得了足够的合法性，越来越多的地方政府和部门改变了对网络参与采取监控为主的措施，纷纷对网络参与积极回应、合理引导，政府与网民向良性互动的方向迈进。

    （一）党和政府重要文件中关于网络参与的相关论述

    早在2002年党的**报告中就对互联网建设提出了明确要求。**报告指出：“互联网站要成为传播先进文化的重要阵地。”2007年党的**则第一次将网络文化写入党的报告。**报告指出：“加强网络文化建设和管理，营造良好网络环境。”2008年党的十七届四中全会通过的《**中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》指出：“拓宽社情民意反映渠道，加强和改进信访工作，健全信访联席会议制度，坚持领导干部定期下访、定期接访、及时阅处群众来信，注重分析网络舆情。”2011年10月党的十七届六中全会通过的《**中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》中指出：“发展健康向上的网络文化。加强网上思想文化阵地建设，是社会主义文化建设的迫切任务。要认真贯彻积极利用、科学发展、依法管理、确保安全的方针，加强和改进网络文化建设和管理，加强网上舆论引导，唱响网上思想文化主旋律。”

    如果说中央文件对网络参与的态度主要是引导和管理，地方上党和政府的文件中对于网络参与则持更为明确的支持态度。2010年1月26日安徽省省长王三运在省十一届人大三次会议上作政府工作报告时首次将“网络问政”写进政府工作报告。在2009年工作回顾中，王三运指出在加强信访工作创新中，建立了网友留言办理反馈等制度；在讲到2010年进一步加强政府自身建设时，王三运指出要更加关注人民群众的新期待，创新联系群众方式，支持鼓励网络问政。时隔一年，2011年安徽省两会省长王三运在作政府工作报告时再次提到“网络问政”有关工作。在回顾过去一年成绩讲到持续保障改善民生，切实维护社会和谐稳定时，王三运指出：“深入推进政务公开，支持鼓励网络问政。”在讲到政府必须不断加强自身建设，努力建设人民满意的服务型政府时，王三运要求：“各级政府要坚持科学民主决策，把公众参与、专家咨询、风险评估、合法性审查、集体讨论决定作为必经程序加以规范，积极鼓励网络问政。”与安徽省类似，网络问政也写入了广东省和湖南省政府工作报告。广东省省长黄华华在广东省十一届人大三次会议所做的政府报告第十部分加强民主法制和政府自身建设中指出广东“开展网络问政，政务、厂务、村（居）务公开取得新进展”。在湖南省第十一届人民代表大会第三次会议上，湖南省省长周强在政府工作报告中指出，要积极推进民主政治建设，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，发展基层民主，发挥院士专家等咨询研究机构和社会听证、网络民意在决策中的作用，把公开透明原则贯穿于政府决策行政全过程，提高政府的公信力。

    从中央和地方政府在重要文件中频繁出现关于互联网、网络文化、网络问政、网络民意等内容的论述不难看出党中央高度重视网络文化和网络舆情的发展，已经将互联网作为反应社情民意的重要公民参与渠道。当前网络参与已经对我国政府决策、公共管理和社会发展发挥了重要作用，各级党委、政府对于公民的网络参与行为表现出了高度的尊重。这些也成为公民网络参与的合法性基础。

    （二）党和政府高层领导对网络参与的态度表示

    21世纪以来，中央和地方领导人频频亲自与网民互动，对互联网和网络参与的发展提出明确要求，表明了中央高层的态度。正如国务院新闻办所称：“互联网已经成为中国民众自由表达意愿、参政议政的重要渠道，是十分重要的话语平台。”网络参与对于国家治理和政策制定的积极作用在**高层领导人之中已经得到越来越明确的共识。

    2003年，新华社首次披露中央高层领导对网络的重视：**总书记在“**”时期视察广东时，对一位参与防治“**”的一线医生说：“你的建议非常好，我在网上已经看到了。”2007年1月，**中央政治局组织专题学习，内容就是世界网络技术发展和中国网络文化建设与管理。**总书记在会上提出，各级领导干部要重视学习互联网知识，提高领导水平和驾驭能力，努力开创中国网络文化建设的新局面。2008年6月20日，**中央总书记**到强国论坛与网民进行了在线交流。**在与网民交流时表示想从网上了解网民朋友们他们关心什么问题，他们有些什么看法。希望从网上了解网民朋友们对党和国家工作有些什么意见和建议。指出：对于“网友们提出的一些建议、意见，我们是非常关注的。我们强调以人为本、执政为民，因此做事情、作决策，都需要广泛听取人民群众的意见，集中人民群众的智慧。通过互联网来了解民情、汇聚民智，也是一个重要的渠道”。

    2005年两会期间，国务院总理**在记者招待会上的开场白说：“昨天我浏览了一下新华网，他们知道我今天开记者招待会，竟然给我提出了几百个问题。我觉得他们对国事的关心深深感动了我。他们许多建议和意见是值得我和我们政府认真考虑的。”2008年两会期间**在接受记者提问时再次提到了网络民意对政府工作的重要意义。**说，两会期间我一直在上网，广大网民向我提问题、提建议，甚至为我分忧，多达数百万条，参与的恐怕有上亿人。这么多群众以如此高的热情关注两会，特别是关心政府的工作，使我深受感动。他们的意见、批评都是对政府的信任、支持、鼓励和鞭策。我常常一边上网，脑子里就想一段话，就是“民之所忧，我之所思；民之所思，我之所行”。群众之所以用这么大的精力来上网写问题、提建议，是要政府解决问题的。此后，温总理在两会期间与网民进行在线交流形成惯例。2009年2月28日、2010年2月27日和2011年2月27日**总理三次与网民进行了在线交流，从温总理与网友的交流内容可以看出他对通过网络吸纳民意、联系群众、促进政府与民众相互沟通的重视。**说：“想和网友交流是我期盼已久的，我觉得这种交流能使我看到网友的意见和要求，网友也知道政府的政策。一个为民的政府应该是联系群众的政府，与群众联系的方式可以多种多样，但是利用现代网络与群众进行交流是一种很好的方式。”

    在地方，则有更多的党和政府高层领导频频“触网”，明确表示将互联网作为民意表达的重要渠道，尊重网络民意，积极征求网友的建议，为更广泛的公民网络参与打开了大门。2008年2月3日，**中央政治局委员、广东省委书记汪洋和省委副书记、省长黄华华通过省内主要新闻网站发布了《致广东网民朋友的一封信》，热情邀请网民“灌水”、“拍砖”。公开信发出后，省内外网民留言5万多条，点击超过千万次。仅奥一网就有网民发帖3万余条捎话给汪洋。2008年4月17日汪洋和黄华华约见26位网友，邀请网友对广东科学发展建言献策。汪洋表示要充分利用好网络民主平台，有效保障和实现人民的知情权、参与权、表达权、监督权，广东各级党委政府将以更加开放的视野、平等的心态、法治的理念，构建充满活力、和谐有序、建设性的网络民主平台。2006年，时任湖南省委书记张春贤推动湖南省委通过网络向全省为湖南第九次党代会征集建议，为湖南“献计献策”。2007年2月15日，张春贤又在湖南省政府网站红网的论坛用“张春贤”注册，发帖向红网网友拜年。在很短的时间内，拜年帖的点击达到近14万次，回复1000余条。网民跟帖亲切地称呼张春贤为“亲民书记”。在接受采访时，张春贤说：“通过网络这样一个方便快捷的交流平台广泛了解民意，集中民智，进而制定出科学的决策，对执政者非常重要。这将有助于政府实现对社会的管理，不断改进自己的工作；广大人民群众也应该逐步接受并学会这种方式。”2008年5月5日，江西省委书记苏荣通过媒体发表公开信，就江西的发展向全国求计问策。公开信一推出，受到了全国的广泛关注，特别是得到了广大网友的积极响应。2008年6月2日上午，二十余位为江西发展建言献策的网友走出虚拟世界，与江西省委书记苏荣展开了一场面对面的交流。整个交流活动通过人民网等网络媒体的直播，吸引了全球840余万网友关注。近年来，微博成为最为流行的网络媒体。党和政府中越来越多的高层官员通过微博与网民互动，倾听网民心声。2011年1月1日零时，新年钟声刚刚敲响，四川省委书记、省人大常委会主任刘奇葆通过四川省人民政府新闻办公室的官方微博“天府微博聚焦四川”，向全国人民和海内外朋友发出了新年的第一声祝福和问候。2011年3月新疆维吾尔自治区党委书记张春贤开通微博，成为中国第一位开通微博的省委书记。张春贤腾讯实名微博开通引起轰动，众多博友惊奇又感动，纷纷围观发言，短短数小时获得三千多关注。2012年5月十一届**广东省委常委举办与网民在线交流会，省委书记汪洋指出：“我每天都看新浪微博的留言，而且经常能看到批评我的，这也可以理解，我们是执政者，是公仆，主人说仆人两句也有合理性。当然，我也说老实话，主人说公仆，有的说得是对的，有的说得是错的，我也没准备申辩。因为在这个平台上大家可以更大胆、更直率、更尖锐地对执政者提出意见，使我们真正做到兼听则明。即使听到一些批评的声音也可以使我们更加清醒。”

    二、沟通与回应：政府应对网络参与的制度创新

    （一）建立多种网络政民沟通平台

    近年来中央和地方各级政府在网络媒体上借助网络论坛、博客、微博、QQ群、领导信箱、在线交流等网络沟通工具建立政民沟通平台，使得民众可以在网络交流平台上与政府实时互动，实现政府与公民的即时沟通和“零距离”接触。这对于习惯于“对上负责”的中国地方政府官员来说，是一种全新的倾听民声、关注民意的沟通方式，将会带来地方政府官员在行政理念和行政方式上的变化，有利于及时了解和掌握民众的利益诉求，调整和优化政府的各项公共政策。

    2003年10月中国第一家由政府建立的论坛——“邯郸论坛”诞生，之后各地政府纷纷建立政务论坛。河南省政务论坛中增设了“百姓呼声”版面，开展网上信访。论坛管理人员对群众在论坛上反映的问题向相关政府部门发函调查，提醒并敦促相关部门及时解决。最后再把相关部门解决后的情况反馈到“百姓呼声”中来，从而减少“人访”，避免集体上访事件的发生。江苏宿迁官员集体开通博客空间，目前已有80余名副处级以上干部开设博客，博客内容涉及招商引资、工业突破、全民创业、城市建设、高效外向农业、新农村建设等经济社会发展的各个方面。2008年浙江金华市政府及职能部门创建工作QQ群30余个，让来自不同行业、不同区域的广大网友可“对号入座”，随时登录专门的部门QQ群或通过QQ群留言，与政府有关部门进行互动交流。2010年12月29日，四川省人民政府新闻办公室“天府微博聚焦四川”正式开通，作为国内最早开通的省级政务信息公开微博平台之一，“天府微博聚焦四川”开通4小时后，“粉丝”数超过260个。2011政务微博年度高峰论坛发布了我国首个政务微博年度报告，报告显示：截至2011年底，我国党政机构和政府官员微博已经覆盖34个省市区，总数近2万个。近年来，越来越多的地方政府官员与网民展开网络互动，并呈现出规模化、集中化、制度化的趋势。西安市政府于2008年底启动了网络公开日活动，市级领导及政府有关部门的负责人走进网络直播间直接与网民交流，采纳网民的合理意见和建议。活动分为官方发布和市民点题两种形式，每月安排两次，针对涉及民生的重大决策、重要事项、重点工作和网民集中关注的话题，特别是热点问题和突发公共事件，通过政府官员在线访谈的形式及时进行说明、阐释、评析和引导。2010年7月厦门市政府首次开展领导“在线访谈”活动，厦门市发改委、规划局、法制局和农业局有关负责人做客厦门市政府网站，针对“厦门经济特区范围扩大到全市”的话题与网民在线互动交流。

    （二）公开征集网络民意

    电子政府的发展有其阶段性，美国学者Moon在2002年提出了电子政府五阶段评估模型，他认为电子政府分为五个发展阶段：①信息发布和分类；②双向通讯；③财务和财政处理；④水平和垂直整合；⑤公民政治参与。前四阶段基本上都属于行政职能的要求，如果进一步发展的话，将进入政治阶段以实现更深层面的政治职能。到Moon所说的第五阶段的公众参与可以称为电子政府发展的高级阶段——电子治理。近年来各级政府部门充分利用电子政府构建网络民意征集平台，促进决策的科学化和民主化，让互联网成为建言献策的渠道。中央和各级地方党委、政府在立法和出台重大公共政策特别是与公民利益紧密相关的政策前，利用政府网站进行民意征集，并建立民意反馈机制成为惯例。在我国立法公开征求意见制度，最早确立于2008年4月，全国人大常委会委员长会议做出决定，今后全国人大常委会审议的法律草案，原则上都通过中国人大网公开，面向社会征求意见。国务院法制办网站设立法规规章草案意见征集系统将国务院及其职能部门制定的法规规章进行公示和民意征集。2006年湖南省委在湖南省第九次党代会召开前开展有史以来最大的民意征集活动，设立**湖南省委“迎接党代会，共谋新发展”献计献策活动办公室，设立电子邮箱、红网论坛在线提交等多种网络征集方式。2008年又开展“推进湖南科学发展十大对策建议”网络征集评选活动。2007年重庆市委市政府通过互联网面向网民征集“统筹城乡综合配套改革”金点子，活动开展半个月收到建言10万多条，重庆市专门召开两次座谈会听取网友代表意见，并表彰了20位优秀建言网友。上海市政府在政府门户网站设立了“政府规章草案民意征询平台”，设有公告内容、草案全文、背景介绍、公众意见与建议、公众意见采纳情况反馈等栏目，上海市政府规章草案在正式发布前均会在政府门户网站和东方网上刊载全文，征求公众意见，同时在该市主要报纸、广播电视媒体上发布规章草案征求意见的消息，指引市民上网查看并提出意见。对于征集来的网络民意，河南省洛阳市建立了相应的反馈机制，构建《网民反映问题办理情况周报》制度，用制度化的方式促进政府各职能部门提高办事效率，激发了公众参与的热情，构建起民意征集与反馈的长效机制。与洛阳市的做法类似，北京市和浙江省就政府部门对网络民意的答复情况做了相关的统计分析，并最终以图表的形式在政府网站上展示给公众，很好地督促了政府各职能部门对公众答复的关注和改进。

    （三）建立网络舆情迅速回应机制

    公开、快速、畅通的信息渠道是应对网络舆论的有效措施。从近年来的网络危机事件来看，在很多事件的处理上政府反应迟缓甚至在较长时间内处于沉默状态，信息发布类似“挤牙膏”，贻误了回应公众参与的最佳时机，使网上的猜疑和各种流言四起，造成较大的负面影响。如果政府在第一时间能主动、及时、准确地发布信息，赢得话语权，就可以最大限度地减少或避免公众猜测和新闻媒体的失实报道，掌握舆论的主动权。据统计，社会上的突发事件发生后一般2至3小时后便会在互联网上出现，6小时后就可被其他网站转载，24小时后网上的跟帖议论就会达到**。政府官方的声音如果跟不上，负面信息就会乘虚而入。政府应对网络危机必须在事件发生后12小时内做出有效反应。

    客观地说通过建立网络舆情迅速回应机制，近年来我国政府应对网络危机事件的速度不断加快。如2009年国庆长假末期，天涯社区出现举报新疆兵团“最牛太太”在甘肃敦煌掌掴女导游的行径，帖子开始在网上热传，10月10日新疆建设兵团表示已对此事进行调查，10月12日晚，通过天涯社区宣布兵团农十二师党委决定，免去221团副团长陈伟、221团医院党支部书记于富琴夫妇两人职务，得到了媒体和网民的赞赏。又如2010年6月18日上午，一名广东网友在广州市长万庆良同志的留言板留言反映广州市法制办公务员态度蛮横，并上传了一段录音。留言中，这位网友把态度不佳的公务员形象地称为“咆哮哥”。“咆哮哥”事件一经曝光，网友的批评铺天盖地，有的称“‘咆哮哥’让政府蒙羞”，有的则直斥“‘咆哮哥’揭穿了伪公仆的画皮”。6月21日，广州市法制办召开记者通气会，就此事深表歉意。6月23日上午，广州市法制办负责人和“咆哮哥”本人一起上门到发帖网友家中道歉。政府对网络事件的快速反应和妥善解决使网络舆论得以在短时间内平息。

    （四）设立网络新闻发言人

    在过去很长一段时间，面对网络民意政府部门的做法是“沉默是金”，但随着网络参与的发展，政府一味地沉默不仅会使工作陷入被动，甚至会引发网络群体**件。当前，网络新闻发言人制度在政府应对网络参与中悄然兴起。网络新闻发言人是指代表政府在网络上对外发布政府新闻和政务信息，并就网络媒体和网民关心的相关问题进行答复的人员。网络新闻发言人的职责是以政府的名义就本地区、本部门的政务信息在互联网上及时进行发布，认真听取网民的意见与建议，并及时传递给政府领导；负责网上发布发生在本地区、本部门的社会公共事件、突发事件的进展情况及处理结果；负责对网络上与本地区、本部门工作相关帖子进行回复；研究分析网络舆情的发生发展，，并负责与网络媒体协调工作等。有学者归纳网络发言人五大功能：表达态度观点、澄清事实真相、引导网上舆论、疏导国民情绪、主导形象传播。近年来，地方各级政府纷纷探索建立网络新闻发言人制度。如2009年9月1日，贵阳市政府出台《贵阳市政府系统网络新闻发言人工作方案（试行）》正式启动政府系统网络新闻发言人工作。规定“中国·贵阳”政府门户网站为贵阳市网络新闻发布第一平台，开设“贵阳市新闻网络发布平台”和“舆论监督回复专栏”，以“网络新闻发言人”名义，采取发帖、跟帖的形式对网络舆论进行回复。贵阳市政府成立由常务副市长为组长的贵阳市政府系统网络新闻发言人工作小组，统筹全市政府系统网络新闻发布工作，并要求各区、市、县及市政府各部门也要建立相应的网络新闻发布机构，相应的子网站也要设立网络新闻发布和舆论监督回复栏目，建立政府与网络新闻媒体、人民群众之间快捷的信息沟通渠道。继贵阳市之后，安徽省的宿州市和宣城市、浙江省的宁海县等地也先后推出了网络发言人制度。

    三、应对网络参与：由堵到疏的政策学习过程

    （一）政策学习理论

    公共政策领域对政策学习现象的关注最早可以追溯到20世纪70年代。赫克洛（Heclo）将学习的视角引入政策研究中来，他认为：“很多政治互动都可以体现为社会学习的过程。”“学习可以被定义为由经验导致的在行为上相对持久的变化；通常这种转变被定义为对某些可感知的刺激做出反应而发生的改变”，而“许多政治上的互动通过政策表达出来构成了社会学习的一个过程”。彼特·霍尔（Hall）将政策学习定义为：“根据过去政策的结果和新的信息，调整政策的目标或技术的刻意的尝试，以更好地实现政府的终极目标。”“政策学习更密切地受到社会发展的影响，而不只是国家内部发生的一个过程。”霍尔揭示了政策学习过程的三个特征：首先，前一个阶段的政策选择往往会决定或影响后一个阶段的政策方案；其次，学习过程的主要推动者是某个既定领域的专家和政府工作者；第三，政策学习的视角强调国家应对社会压力的自主行为能力。保罗·萨巴蒂尔结合政策网络和政策共同体的视角，提出“政策取向的学习”，即“由经验引致的相对长期的思想或行为意图的变化，与完善和修正人的信仰体系的原则相关联”，将其作为政策创新和变迁的一个重要原因。理查德·罗斯用“教训—汲取”的政策学习概念来描述一个国家的项目和政策被其他国家效仿并在全球传播的过程。罗斯认为“教训—汲取”是一个特别类型的政策学习，“面对共同的问题，城市、地方政府和国家可以从相对应的决策者那里学习如何应对……学习既可以是正面的，也可以是负面的”。

    豪利特（Howlett）区分了“内生学习”和“外生学习”两种政策学习类型。“内生学习”是根据过去政策的结果和新的信息，调整政策的目标和技术的刻意尝试，以更好地实现政府的最终目标。“外生学习”是政府对于某些种类的社会或环境激励而做出的反应。当决策者面对某个问题的时候，往往选择已经在其他地方证明为成功的政策来简化寻找解决方案的过程。而学习与照搬或模仿行为有本质区别：学习意味着更深刻的理解，这种深刻理解反映在对政策问题、目标或干预模式进行总结的能力上。梅塞古尔在私有化趋同政策的研究中发现，近些年不同国家私有化和解除管制的政策趋同可能产生于政策学习的过程，并在这一过程中得到强化。梅塞古尔（Meseguer）将政策学习区分为“理性学习”和“有限学习”。“理性学习”指决策者具有完全的分析能力，能够掌握所有可能的信息并正确地理解这些信息，正确判断政策优劣和预期政策结果。相比较而言，“有限学习”指决策者只考察可获得的或手头的信息。列维（Levy）提出了“经验学习”、“因果学习”和“诊断学习”的概念。“经验学习”指作为观察或解释经验的结果而发生的信念的变化，或者新信念、技能或程序的发展；“因果学习”指转变关于因果规律（或假设）以及不同条件下最优策略的信念；“诊断学习”指转变对外部环境的界定或关于他人的偏好、意愿或相关能力的信念。

    具有空间和时间维度是政策学习的一个重要特征。仅空间或时间的变化，就能生成千变万化的学习过程。政策学习的时间维度包括三个：过去、现在和未来；空间维度有两个：本地与他地。“在任何为了减少不满而进行的努力中，政策制定者都有三种选择：翻阅国家的历史、思考国家的未来、从其他地方的现行经验中吸取教训。”许多学者在政策学习具有时间上的滞后性这一点达成共识。在任何时间点，政策决策者所追求的利益和理想都是由“政策遗产”或对早先政策有意义的回应塑造的。随着学习的主动性方面在政策制定和变迁中发挥越来越重要的作用，人们强调学习具有影响政策预期和改变认知、偏好和信仰的功能。相应地，社会政策的形态也由反应型政策形态向前瞻型政策形态转变。政策学习传播研究认为学习的机制主要是水平的和主动的。相比而言，垂直的政策传播大多通过强制手段执行。梅塞古尔认为，国家间政策学习是有条件的：政策学习常常发生于同类国家之间；决策主体倾向于向取得了显著成就的国家学习，因为人们认为这些国家拥有最正确全面的信息。在学习的方向上，首先学习是水平的；其次学习是向上看的。越大的决策主体，在政策的独立性和创新性上越有优势，而小的决策主体更倾向于模仿性学习。关于学习的路径，渐进主义理论、路径依赖理论和有限学习理论分别提供了有建设性的启发。与渐进决策理论相似，研究者认为虽然从重大历史事件中学习很关键，但是渐进式学习更应成为学习的主要模式：决策者实施一些微小的政策调整，观察其效果，从试错中学习并渐进地改良。新制度主义的视角认为学习效应巩固了既有的制度——学习常常产生自我强化或“正反馈”功能，使某一制度的变迁有路径依赖的特征。渐进主义和路径依赖常常与有限理性相关联。经验研究表明，现实中的学习方式主要是“有限学习”，几乎没有经验材料证明学习以完全理性方式进行。有限学习模型虽然更符合真实的政策学习过程，却更适于解释政策趋异而不是政策趋同，因为每个政策决策者本身具有认知上的差别或倾向性。

    （二）由堵到疏的政策学习过程

    我国政府应对公民网络参与的传统方式多是对敏感问题避而不谈、对负面信息掩而不告，面对网络上发生的重大社会危机事件，政府的信息发布总是较为迟缓；面对网络上的批评、举报等负面信息采取封杀的策略。随着时间的发展，政府应对公民网络参与传统策略的弊端逐步凸显。政府逐步认识到对于网络参与要变被动为主动，改被动封闭的信息管理模式为主动公开的信息管理模式，积极主动回应公民网络参与，将公民关心的信息及时地公之于众，实现对网络参与从管制到治理的深刻转变。要建立政府与公民的沟通交流平台，使信息在政府与公民之间形成良性互动。以公开、公正、坦诚的态度处理公众事件，充分争取公众信任，掌握主动的话语权，防止民众产生不必要的遐想而影响政府的形象。面对我国公民网络参与的不断发展，政府在网络参与发展的不同阶段采取了不同的方式进行应对，总体上看呈现出由堵到疏的政策变迁。作为互联网监管主体的政府从面对网络参与的捉襟见肘到应对自如体现了政府主动的政策学习过程。这是由两方面原因决定的：首先，应对网络参与传统的管制模式随着时间的推移变得过时。作为管制对象的网民开始学习如何摆脱政府对网络参与的控制，而网民在网络上摆脱对言论的控制又是那么的容易。其次，当政府以一成不变的模式应对瞬息万变的网络参与行为，治理方式的滞后和局限尽显无疑，出现了公共政策效果递减法则：随着时间的推移，那些有意识可预见的效果越来越小，而那些无意识不可预见的效果则变得越来越重要。

    在公民网络参与发展的初期，由于政府对于网络参与的认识不足，面对互联网这个虚拟世界，采取的是“堵”的策略。这在早期的监管措施中能得到充分体现。政府从法律制度上对网络参与进行规范，制定了一系列法律法规，虽然法律制定的主管部门、法律效力和立法初衷不同，但是这些法律却都规定了类似的禁止性条款，即某些不良信息和反动言论不能出现在互联网上。从这点上看中央和国务院各主管部门的观点是非常明确的，即互联网虽然是新兴媒体并具有开放性、匿名性特征，但是这里并不是自由王国，在现实生活中需要遵守的规则在虚拟世界一样要遵守，言论的铁闸不能在互联网上放开。在这种传统的舆论控制思想指导下，各行政职能部门本着“谁主管谁负责、谁运营谁负责”的监控原则实施了一系列措施，对互联网上的不良信息进行围追堵截，试图遏制其咽喉。通过建立网络舆论的监控应急体系、培养网络舆论监督队伍、对BBS实行实名制管理、利用信息技术对网络言论进行过滤等等措施对公民网络参与进行限制和监控，而这背后折射出的是政府认为网民是恶民、网络参与和网络民意会威胁社会稳定的消极认知。政府试图将网络纳入自己的言论管制范围，用一张巨大缜密的监控网络将网络参与的主导权牢牢地掌握在自己的手中。但事实证明政府这种以“赌”为主的治理策略失败了。山西“黑砖窑”案、湖北石首事件、“邓玉娇”案，从一次次应对网络参与失败的教训中，政府开始意识到传统的监控模式在网络时代会走向政府失灵。究其原因是互联网本身的属性决定了以“围堵”方式进行治理必然会失败。互联网具有分散性、匿名性、超文本性等特征，政府试图对互联网上的内容进行追踪和控制基本是不可能的，互联网上的信息是高度分散的，用户可以在世界任何地方接入互联网，况且世界上并没有统一的互联网规范。“只要国家之间存在相互连接的网络，单个政府对互联网内容进行的控制就不可能造成毁灭性的后果。”我们可以看到“被流放的政治团体利用对他们的事业持较同情态度的国家内的网络信息设施，向那些言论和信息管制较为严格的国家传播自己的政治言论”。网络的这种“无政府”状态决定了政府难以像控制传统大众传媒一样控制互联网。

    正如政策学习理论所强调的，政府在以往失败的案例中吸取教训，通过这种社会学习逐步改变了传统的思维模式，一定范围内抛弃或者弱化对网络参与“堵”的策略，开始用“疏”的策略积极引导和主动回应网络参与，并将网络参与和网络舆论不再看成洪水猛兽，而是政府进步的来源和动力。在应对网络参与的政策学习过程中，一些关键因素起到重要的推动作用，使各级政府改变传统思维方式。首先，政府高层成为这种政策学习的发起者。从**总书记、**总理到地方政府的主要负责人都频频亮相网络，肯定网络参与对于政府工作的重要性。这种表态从根本上扭转了网络参与以往的被动地位，得到了合法性。其次，一些成功案例起到了重要的示范作用。政策学习理论认为学习是水平的且是向上的。某些地方政府在应对网络参与中的成功经验被处于同样水平的同级政府迅速复制并传播。各级各地政府从成功经验中认识到主动回应、积极引导公民网络参与是治理网络参与的最佳途径。在不长的时间里，纷纷建立了各种网络参与的应对机制。政府和官员开始放下身段，以普通网民的身份与广大网友打交道，这种亲民风立刻得到肯定，政府与网民在虚拟世界中的关系从此得以重新确认。

    从政府应对公民网络参与十年的政策变迁中能够清晰地看到政府从初次面对新生事物的茫然失措、乱箭齐发到逐步适应、主动回应，这经历了一个对社会压力的反应过程，政府开始主动对经验和教训进行总结和反思，并以一种学习的心态逐步找到我国政府应对公民网络参与的现实选择。在应对网络参与的政策学习中，政府表现得灵活而快速，通过成功的观念转型完成了政策学习过程，初步达到了政策学习的目标。虽然我们仍然可以看到互联网上的众声喧哗，政府网络治理失败的案例也还时有发生，但不可否认的是，中国政府这种面对新生事物的学习能力将使中国向实现网络善治的目标走得更近。

温馨提示：方向键左右(← →)前后翻页，上下(↑ ↓)上下滚用， 回车键:返回列表

  本文关键词：公民网络参与公共政策过程研究，由笔耕文化传播整理发布。