政府资产中土地资源核算问题研究

发布时间：2020-05-25 02:16

【摘要】：中共十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决议》,决议中明确提出要“加快建立国家统一的经济核算制度,编制全国和地方资产负债表”。2015年9月17日,国务院新闻办公布了《编制自然资源资产负债表试点方案》。中共十九大再次提出了“改革生态环境监管体制”,设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构,完善生态环境管理制度,统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。政府资产负债表的编制和自然资源资产负债表的编制均是国家的重要计划。政府资产负债表的编制涉及金融资产和非金融资产,非金融资产中不可避免的涉及自然资源,土地则是与政府资产负债关系最为密切的自然资源,因此,要编制全面的政府资产负债表,就必须完成对政府资产中土地资源的核算。而土地资源种类繁多,哪些应当纳入政府资产负债核算中?纳入政府资产负债核算的依据是什么?纳入政府资产负债的土地其价值量如何核算?这些都是编制政府资产负债表必须要解决的难点问题。本文将以政府资产负债核算中的土地资源为研究重点,探索土地资源核算的基本原理,讨论政府资产中土地资源的核算范围,研究各类土地资源的价值核算方法,以期为各地方政府部门资产负债表的编制提供理论支撑和实践操作的参考依据。基于上述目的,本文主要做了以下研究工作:第一,梳理政府资产中土地资源核算的相关理论,阐述土地资源与国家资产负债、政府资产负债和自然资源资产负债之间的关系。以马克思主义经济学理论为基础,借鉴西方经济学家地租理论与地价理论的优点,结合我国特色社会主义市场经济体制和城镇化过程不断推进的实际国情,本文认为现代经济社会发展情形下,土地是一个集自然属性与经济属性于一体的综合体,土地资源不仅具有价格也具有价值。并且土地除具有承载功能、生产功能、生态功能外,还具有资产功能,因此土地是国家和政府资产的重要组成部分,无论是国民经济核算理论与国际准则,还是政府财政统计的理论及国际准则都将土地纳入了资产负债核算表中。本文以SNA2008为基本参考准则,辅以GFS2014、IPSAS、SEEA2012等国际准则,核算包含公共公司的广义政府部门中的土地资源,确定纳入政府部门资产负债范围土地资源种类,采取合适的价值估计方法核算土地资源的经济价值,完成对政府资产负债中土地资源的核算。第二,根据国土资源部发布的《土地使用现状分类》,分析我国土地分类现状及成交现状,基于法律所有权、使用权与发展权的角度以及不同类型土地与政府偿债能力的相关性,确定纳入政府资产账户的土地资源类型。所有权归国家所有的土地纳入政府资产负债核算的范围,归集体所有的土地不纳入政府核算范围中。对于所有权归国家所有的土地,进一步结合土地使用权与发展权,根据不同使用类型土地与政府资产负债关系的密切程度,对政府资产负债有直接影响的土地才纳入政府资产负债核算中。本文暂不考虑未利用土地,最终确定政府资产负债核算中土地资源类型包括:国企农林草场用地、国企商服用地、国企工业和仓储用地、公共管理服务用地、铁路用地、收费公路用地、机场用地、港口码头用地以及风景名胜设施用地。对因政府征收拆迁等因素造成土地类型变化而对政府资产负债影响的问题,分为农用地转换为建设用地和建设用地的再次转换两类情形来进行分析,确定其合理的核算方案。第三,梳理土地价值核算相关的基本国家标准规范,根据土地的获取途径,分析市场交易途径获得的土地与非市场交易途径获得的土地价值核算方法的区别,针对非市场交易途径获得的土地价值核算方法进行分析。土地价值核算相关的国家标准规范主要有《土地利用现状分类》、《城市用地分类与规划建设用地标准》、《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》、《城镇土地分等定级规程》、《城镇土地估价规程》、《城市地价动态监测技术规范》,以上标准对土地的分类、定级与估计的基本方法流程等做了详细规范,是进行土地价值核算需要遵循的基本规范标准。市场交易土地价值核算方法较为简单,而非市场交易土地的价值核算是政府资产中土地资源核算的难点问题,也是本文研究的重点内容。非市场交易土地价值核算可用的方法包含基准地价系数修正法、市场比较法、剩余法、成本逼近法、收益还原法、条件价值法、特征价格法、影响因素建模法、大数据网络爬虫法等多种方法,每种方法特征不同,适用于不同类型的土地价值核算,应根据核算的土地类型具体分析。第四,非市场交易土地价值的核算方法研究及案例分析。选择具有代表性的综合行政用地、公园用地以及公路用地三类土地,分析其土地特征及适用的价值核算方法,并以实际案例进行了研究,对其他非市场交易土地的特征及价值核算方法进行基本分析。对于通过非市场交易获得的公共管理与公共服务用地中的综合行政用地,其价值核算应当符合国家相关标准与规程,符合SNA中核算时间的基本标准,符合待估土地特征,符合各地方政府土地政策,符合各地方政府实际操作需求。在对其进行价值核算时可考虑其使用类型不发生变化和发生变化两种情形。在其使用类型不发生变化时,可估算其市场价值;若其使用类型发生改变时,可根据政府对该土地的处理情况核算其价值区间作为当期价值核算的修正依据,也可供政府作为未来处理该土地的参考依据。以武汉市民之家为例,采用基准地价修正系数法、市场比较法和影响因素建模法对其进行了价值核算。分析认为,综合行政用地类型未发生变化时,使用市场比较法核算其价值较为合适;土地类型发生改变时,使用影响因素建模法核算其价值区间较为合适。对于具有潜在收益能力的公园用地,除了可采用基准地价修正系数法、市场比较法与影响因素建模法之外,还可以采用条件价值评估法,通过调查游客的支付意愿,估算公园潜在的收益能力,进而估计公园的土地价值。本文以武汉关山荷兰风情园为例,采用上述四种方法进行了价值核算,四种方法核算结果存在一定差异。基于政府资产负债核算的目的,以公园的潜在收益作为其土地价值存在一定的低估,但该种方法却可以在一定程度上反映政府所拥有的公园土地在政府面临债务危机时的偿债能力,通过条件价值评估法核算的公园土地价值对于衡量政府偿债能力具有一定的参考价值。对于非市场交易土地中的公路用地,本文认为应当将收费公路用地纳入政府资产负债核算中,因其未来具有可持续性的收益,将会影响政府的资产负债结构。结合公路公用地的特征及政府资产负债核算的目的,从核算方法的适用性出发提出了公路用地价值核算的基本准则,分析了可以用来核算公路用地价值的方法。以DG高速M城到X城段为例,采用成本逼近法和收益还原法两种方法对该高速公路土地价值进行了核算。两种方法所得核算结果存在一定差异,成本逼近法以公路用地的取得修建等各项成本为基础,其核算结果主要受收费公路土地征收修建等前期各项投入资金的影响较大;收益还原法主要受收费公路未来纯收益的影响,对于未来收益的预测将是影响公路用地价值核算的主要因素,如何合理的预期未来收益将是运用该方法的关键问题。对其他非市场交易土地如机场用地、港口码头用地、铁路用地、轨道交通用地及风景名胜设施用地的特征及价值核算方法进行了基本分析。这几类土地功能复杂,需要根据各类土地的具体特征将土地细分,对细分土地类型采用合理的核算方法进行价值核算,加总获得该类土地核算期的最终价值。上述各类土地虽然功能复杂,但细分后依旧可以核算其价值,各地区统计部门和国土资源部门在具体核算时可根据待估土地的具体情况,选择合适的方法进行估算。本文从政府资产中土地资源核算的相关理论出发,分析了政府资产负债核算和自然资源资产负债核算的基本理论,确定了将土地资源纳入政府资产负债核算的必要性。从我国的相关法律法规和各类土地资源与政府资产负债的相关性确定了纳入政府资产中的土地类型,并对土地资源的价值核算方法进行了总结分析。最终得到以下结论:(1)土地是一个集自然属性与经济属性于一体的综合体,具有价值,与政府资产密切相关,应将其纳入政府资产负债核算中。(2)应基于法律所有权、使用权与发展权的归属和各类土地与政府资产的相关程度确定纳入政府资产中的土地类型。(3)应根据政府资产中各类土地的特征和各类核算方法的适用性来确定不同类型土地的价值核算方法,可以核算土地的当期价值和未来政府面临债务危机时此土地所具有的偿债能力。(4)每一类型的土地都不止一种价值核算方法可以使用,不同方法核算的土地价值可能较为接近也可能存在较大差别。在各地方官方统计部门或国土部门具体的实践中,可以根据具体案例确定适用的价值核算方法,也可以采用两种或多种价值核算方法进行核算,采用加权平均确定土地的最终价值。(5)对于土地功能较为复杂的土地类型,可以根据不同的适用功能将土地详细划分后分别采用不同的方法核算其价值,最后加总求的复杂类型土地的核算期价值。本文最后从土地基础数据的完善、土地价值核算方法的创新、土地资源负债的核算、土地资源核算数据的开发利用四个方面提出了未来的研究展望。
【图文】：

非使用价值,使用价值,价值分类,总经济价值

图１－１邋土地经济价值分类逡逑从图ｉ－ｉ可知，总经济价值包含使用价值和非使用价值。使用价值又分为直接逡逑使用价值、非直接使用价值、未来使用价值，非使用价值即土地的存在价值。直接逡逑使用价值指的是其商业价值以及基于娱乐、卫生等功能的价值，而非直接使用价值逡逑主要指其为支持相关的生产、消费等提供的环境服务价值。未来使用价值主要包含逡逑选择价值和遗产价值，选择价值主要是指保留的未来潜在价值增加，，遗产价值主要逡逑指当代未使用而未来留给下代的经济价值。非使用价值主要在于资源的美学、文化逡逑等价值。逡逑基于资产负债的角度，本文所研宄的土地的价值主要是其商业价值，其他经济逡逑价值则不予考虑。逡逑２．邋土地资源的生态价值逡逑土地的生态价值主要在于土地的生态系统服务，是指通过土地生态系统的结构、逡逑过程和功能直接或间接得到生命支持产品和服务，是人类生存和社会发展的物质基础逡逑和基本条件。土地的生态服务功能主要包括气候调节、气体调节、水源涵养、土壤形逡逑成与保护、废物处理、生物多样性保护等方面。逡逑

国民经济部门,公共部门,子部门

不同组织对政府的定义也存在一定差别，ＳＮＡ作为由联合国、世界银行逡逑等五大国际组织联合颁布的国际核算准则，其对政府的定义将是本文研究的主要参考逡逑依据，以ＳＮＡ为标准的核算，更有利于未来的国际间政府财政等状况比较以及企业逡逑部门、住户部门、政府部门等各部门数据的对比与合并等。逡逑ＳＮＡ将政府分为一般政府部门与公共部门，一般政府部门又包含作为机构单位逡逑的政府单位与所有政府单位控制下的非市场ＮＰＩ邋（非营利机构）。政府单位是唯一一逡逑类通过政治程序设立的、在特定区域内对其他机构单位拥有立法、司法或行政权的法逡逑律实体。一般政府的子部门又有两种划分方法，第一种是分为中央政府、省级政府、逡逑地方政府、社保基金四个子部门，前三个子部门都包含ＮＰＩ但不包括社保基金，第二逡逑种是分为中央政府、省级政府、地方政府三个子部门，每个子部门都包含ＮＰＩ与社保逡逑基金。逡逑公共部门则包含一般政府和公共企业。被归为公共企业的公司不仅必须是由另逡逑一个公共单位控制的，还必须是一个市场生产者。判断一家企业被控制的标准主要考逡逑虑是否控制表决权、人事任免、董事会等因素，若某公共单位能控制表决权和人事任逡逑免权或者在董事会有超过半数的成员，则认为该公共单位具有对该企业的控制权。公逡逑共部门和其他主要国民经济部门的之间的关系如图１－２逡逑
【学位授予单位】：中南财经政法大学
【学位级别】：博士
【学位授予年份】：2018
【分类号】：F301.2

【参考文献】