养老服务合作生产：产生过程与运转机制

发布时间：2020-06-09 15:40

【摘要】：当前,中国老年人口基数大且增长速度快、高龄化与空巢化并行快速发展、带病生存与失能化现象显著、未富先老与未备先老交织存在,给应对人口老龄化问题增加了难度。传统的国家——家庭二元核心的养老服务保障体系已经难以满足日益增长的老年照料需求,养老服务的供给之责亟需向国家、社会、市场、家庭等多方共担模式转变。自我国提出社会养老服务体系建设目标以来,各地政府都在努力通过采用公建民营、民建公助等形式将社会力量引入到养老服务提供当中,以期增加养老服务供给,满足不断增加的社会养老需求。虽然政府、企业、社会组织合作提供养老服务扩大了社会养老服务的惠及面,但是也存在一些现实问题的困扰,一些养老服务合作生产实践并没有达到预期效果,比如社区助餐点运营不佳等。那么,政府如何与社会组织、企业进行合作有效提供养老服务?针对这一现实问题,本文用合作生产这一学术术语对多元主体合作提供养老服务进行概念化,在文献回顾与概念思辨基础上,本文提出了需要研究的中心问题:在多元主体合作的背景下,养老服务合作生产是如何在复杂环境中产生的?不同组织之间进行养老服务合作生产的内在逻辑是什么?为了回答该问题,本文以组织管理理论为起点,福利多元理论、政策工具理论和网络治理理论为支点,建构了一个包括合作设计、合作运行、合作评估三个流程阶段、九个数据分析维度的整体性分析框架探寻养老服务合作生产得以产生并持续发展的内在逻辑。在研究方法上,本文运用SPS案例研究方法对来自上海、北京、浙江的四个典型案例进行分析,通过半结构化访谈、焦点小组法获得一手数据,并结合搜集的二手数据进行三角互证。通过案例分析,本文得出以下结论:1、关于合作生产的内涵。(1)从组织角度来看,案例分析表明合作生产的本质上是不同类型组织间的分工与协作,合作生产是一种始于技术理性,长于开放空间,归于稳定理性的组织间协作活动,外化为利益关系的局部均衡状态,其根本目标是消除组织未来发展的不确定性,提高集体生存的可能性。合作生产具有主体的多样性、目标的共识性、过程的互动性、利益的互惠性四个显著特点,这个定义为分析多元主体合作生产养老服务提供了新的方向指引;(2)案例分析表明,相较于其他公共服务,养老服务合作生产具有资产专用性很强、持续性久的特点。如果在合作设计阶段将养老服务设计成一个短期项目,当项目结束后,政府可能会因服务商变更而面临较高的沉没成本,因为社区养老服务设施通常是根据服务商需求进行量身定制,不同的服务商会对服务设施产生不同的要求。2、关于养老服务合作生产的内在逻辑。养老服务合作生产的内在逻辑是由合作生产的出现机制、合作生产的调适机制、合作生产的存续机制组成。从合作生产的出现机制来看,合作设计阶段,不同组织基于技术理性分工的逻辑,采用聚合策略,对潜在的合作伙伴进行识别,其结果是合作主体兼容度得到增强、合作匹配性得以提高,集体参与得到实现,从而将分属不同领域的公、私组织紧密聚合在养老服务领域,养老服务合作生产由此出现。从合作生产的调适机制来看,合作运行阶段,不同组织基于伙伴关系建构的逻辑,采用协调策略,对合作伙伴关系进行建构与维护,其结果是合作利益均衡度得到改善、合作协同性得到提高,降低了合作成本,协同发展得以实现。从合作生产的存续机制来看,合作评估阶段,不同组织基于行为结果控制的逻辑,采用封装策略,对合作成员的行为进行约束,其结果是合作行动稳定度得到提高、合作持续性得到增强,集体生存得以保障。由此,基于技术理性分工发展了合作主体兼容度、基于伙伴关系建构发展了合作利益均衡度、基于行为结果控制发展了合作行动稳定度,合作生产的主体与利益、主体与行动、利益与行动彼此之间建立良性循环联系,养老服务合作生产就创造出应有的价值。3、关于养老服务合作生产模式。案例分析发现治理权威影响程度和治理资源集中程度影响养老服务合作生产。为此,本文将养老服务合作生产模式划分为四种类型:一是行政吸纳型合作生产,特点是治理权威影响高,治理资源集中度高。其适用条件是养老服务发展不成熟,整个区域养老服务需要进行宏观部署,合作伙伴实力弱、选择少的情形;二是权威感召型合作生产,特点是治理权威影响高、治理资源集中度低。其适用条件是政府负责人社会网络关系发达,合作伙伴具有较强专业的服务运作实力情形;三是优势互补型合作生产,特点是治理权威影响度低,治理资源集中度低。其适用条件是服务具有可以衡量的市场标准或具有可以比拟的市场标的物,可以准确评估服务结果,合作伙伴具有很强的专业服务实力的情形;四是分享协助型合作生产,其特点是治理权威影响度低,治理资源集中度高。这种模式适合养老服务发展到一定阶段,服务需要转型升级或合作伙伴有一定专业服务实力但缺乏关键资源的情形。4、关于国家权力在养老服务合作生产中的作用。在现有文献基础上,本文发展了授能型政府的内涵,即在合作生产实践中,政府通过把高高在上的国家治权向多元主体下沉,为参与者创造一种授能环境,授予不同主体行动能力,获取相应资源,使主体间能力得以匹配,减少合作不确定性,进而实现集体参与。与授能型政府相近的概念是赋权型政府,本文认为授能型政府是对赋权型政府概念在假设前提和预期效果方面有着细微区别。从假设前提来看,赋权型政府假设政府、市场和社会享有平等治权,权力是结果,政府通过职能转移方式将政府部分治权交给非政府治理主体来行使;而授能型政府假设前提是市场、社会发育不足,三者并不具备天然的平等治权,权力是中介,政府并不是简单盲目地将政府治权赋予非政府主体来行使,而是审慎地将政府治权看作一种催化剂或中介物,政府有效使用治权创造市场、社会力量有序参与公共服务的制度环境,使任务特征与执行任务的组织能力之间的良好匹配,培育多元主体协同治理能力。从预期效果来看,赋权型政府目标是增加非政府主体的自主权,发挥市场自发生产、社会志愿服务的优势,弥补政府官僚机器的僵化与效率低下的不足,但是作为行动者的组织倾向于通过对不确定性的掌控来扩大自己的行动自主权,行动者通过自身拥有的控制权,既可以控制不确定性,也可以生产不确定性,这也意味着赋权并不一定会产生良好效果,可能还会因为赋权对象的机会主义行为放大合作生产的不确定性。而授能型政府是着力解决治理主体能力不匹配的问题,在数量和质量上改进公共服务供给,审慎地权力使用会减少不同治理主体生产不确定性的机会。时下中国,市场经济发展尚不成熟、社会组织发育不足,简单引入赋权型政府理念指导公共服务合作生产并不一定能达到改善公共服务的目标,而授能型政府理念更适合指导中国公共服务合作生产实践。在授能型政府理念下,国家权力在养老服务合作生产中的作用表现在:一是方向引领,责任共识;二是集体参与,合作生产;三是提升能力,创新发展。这三个作用是在地方分权、市场放权、社会赋权交互作用下得以实现。首先,地方分权使地方政府获得治理裁量权,激发其主动作为的能动性,提高官僚机器运转的灵活性。市场放权破除养老服务市场准入障碍,引导资源有序流动。其次,地方分权使基层政府资源调动能力增强,能够搭建合作平台,拓展治理空间容纳能力。社会赋权让社会力量参与养老服务提供具有了主体合法性,便于得到社会认同。同时,地方政府的部分公共服务职能向其转移,形成分工,为集体参与打下坚实基础。再次,市场放权是为了培育不太成熟的养老服务市场,使市场资源配置的基础性作用得到充分发挥,用市场竞争催化服务模式创新。社会赋权还可以培育社会组织的治理能力,增进政社主体间能力匹配度。
【图文】：

分布情况,家庭,分布情况,流动人口

委流动人口动态监测数据显示（表 1-6），流动家庭占比由 2010 年的 68.99到 2013 年的 80.8%，远远高于同期单人流动比例，中国人口流动家庭化迁势明显。表 1-6 2010-2013 年中国流动人口家庭化趋势流动人口样本量（个）单人流动（个）单人流动占比（%）家庭流动（个）家庭流动占比（%） 108420 33623 31.01 74797 68.99 128000 34611 27.04 93389 72.96 158556 29071 18.33 129485 81.67 198795 38166 19.20 160629 80.80来源：聂倩，齐立云. 中国流动家庭类型分析[J]. 未来与发展，2016（1）：43.从流动家庭类型来看（图 1-1），夫妻型流动家庭占核心家庭的 6.71%，夫妻女型流动家庭占 93.29%，绝大对数流动家庭核心成员尚未扩展到父母这一，，这体现出成年流动人口对上一代老年长辈的割裂而居，对子女一代携带而特性。成年子女与老年长辈之间的异地生活使传统上以家庭内部成员血缘关核心的非正式网络对老年人的代际支持被不断削弱，单纯依靠家庭成员之间理亲情关系来赡养余生越来越不具有现实可行性。

养老服务,合作生产,社会组织,组织管理理论

使合作生产得以实现、存续并产生价值，最终满足社会养老需求（如图1-2 所示）。因此，本文的学术问题就是在多元主体合作的基础上，养老服务合作生产是如何在复杂环境中产生的？不同组织之间进行养老服务合作生产的内在逻辑是什么？这两个中心问题外化为四个具体问题：一是在不同阶段，企业、社会组织是如何参与养老服务合作生产；二是合作生产是如何在不同阶段间传播的？三是驱使政府、企业、社会组织走向稳定合作的动力机制是什么？四是国家权力在养老服务合作生产中要发挥什么作用？对于这些问题，组织管理理论、福利多元理论、政策工具理论和网络治理理论分别给出相应的理论解释，为本文研究指引了方向。
【学位授予单位】：上海交通大学
【学位级别】：博士
【学位授予年份】：2018
【分类号】：D669.6;D630;F719

【参考文献】