中国地方政府财政能力研究——理论与实证

发布时间：2020-06-13 20:41

【摘要】：在理论界,一般把地方政府财政能力界定为地方政府在其辖区内,按照法定税率、税基,筹措地方财政收入的能力,并将其作为政府间财政转移支付标准确定的基本依据；在实践中,衡量地方政府财政能力的强弱,一般选择诸如地方政府财政收入、或考虑了人口因素的人均财政收入、或者更为广义的人均应税资产价值等指标来表示。地方政府财政能力的上述内涵界定及衡量标准,在理论上存在一定的局限性。财政本是政府汲取资源提供公共品以满足公共需求的活动,如果对地方政府财政能力的界定仅仅是从财政汲取环节对政府可支配财力进行考察,那么,这种能力既不能反映地方政府财政汲取的有效性和规范程度,更不能反映地方政府全面履行财政职能,特别是配置和使用财政资金、提供公共品的有效程度,反而会误导地方政府在财政实践活动中重收轻支。本文将从有效性的视角出发,探讨建立在财政职能基础上的地方政府财政能力,重塑地方政府财政能力的理论体系,赋予地方政府财政能力新的内涵与评价标准。借助于经济学、管理学的理论与分析方法,我把地方政府财政能力界定为：地方政府在其辖区内按照法定税率、税基汲取资源,提供公共品,实现地方政府职能的能力,表现为地方政府实现其财政职能目标的有效程度。按照这一界定,公共品供给能力和财政汲取能力是地方政府财政能力的核心。这就是说,地方政府存在的经济理由是受辖区居民的委托,配置和使用纳税人缴纳的各种税款,为辖区居民提供合意的“一揽子”公共品或公共服务,创造良好的生产或生活所不可或缺的共同性外部条件,以降低其交易成本或者改善其生活质量。基于这样的认识,本文探讨了地方政府财政能力与地方政府财政职能之间的内在作用机理,阐明二者之间的双向互动影响,强调地方政府职能范围内的有效财政活动构成地方政府财政能力；首次提出了地方政府财政能力的有效性、有限性和动态可变性等特征,并从不同角度进行了阐释；通过对新中国成立以来财政体制变迁、地方政府职能定位的转变以及地方政府财政能力变化的回顾分析,从历史的角度印证了制度因素对地方政府财政能力的影响,当地方政府职能目标与激励机制的考核重点保持一致时,可以充分地激发地方政府财政能力的有效发挥,促进地方政府职能目标的实现；当激励机制的考核重点偏离地方政府职能目标时,地方政府的财政能力则会弱化。在规范分析的基础上,本文选择有效性作为地方政府财政能力的定性评价标准,建立了包含多重信息的定量评价指标体系。对于公共品供给能力,从地方政府公共品供给的最后一个环节——最终有效产出的角度,重点考察地方政府利用自有财力和来自于中央政府的转移支付,提供满足居民偏好的公共品的有效程度,它隐含了对地方政府在资源配置环节和公共品生产环节的效率要求；对于财政汲取能力,分别从财政汲取的有效性与规范程度等不同角度考察地方政府在其辖区范围内汲取资源的规模、自给状况以及税收收入与非税收入的比重等方面。在国内,首次运用动态因子分析法,分别对2001年-2006年中国省级地方政府的基本公共品供给能力和财政汲取能力进行了动态综合评价。评价结果显示,中国省级地方政府财政能力差异悬殊,在这一期间,省级政府公共品供给能力呈收敛的变动趋势,财政汲取能力呈现“强者愈强、弱者愈弱”的发展态势。资源禀赋与制度环境的差异是影响地方政府财政能力的重要因素。我们构建了基于固定效应的面板数据模型,对地方政府财政能力的影响因素做了实证检验,结果表明：财政分权有利于地方政府财政汲取能力的提高,却不利于地方政府基本公共品供给能力的提高,来自于政绩考核的政治激励使得地方政府没有明显的偏好促进公共品的有效供给,但地方政府对发展经济的偏好却促进了财政汲取能力的提高。此外,经济发展水平、对外开放度、城市化水平以及人口因素对地方政府财政能力产生了不同程度的影响。本文的政策建议是,明确各级政府间权责划分,建立与政府职能目标一致的绩效考核体系,改进激励手段,强化激励强度,为地方政府官员提供恰当的激励,改进问责和参与的激励结构,是提升地方政府财政能力,改善地方政府职能绩效的有效途径。
【学位授予单位】：武汉大学
【学位级别】：博士
【学位授予年份】：2010
【分类号】：F812.7

【参考文献】