中期预算与年度预算联动机制研究

发布时间：2018-04-04 04:29

  本文选题：中期预算　切入点：年度预算　出处：《中央财经大学》2016年博士论文

【摘要】：随着我国财政支出需求大幅增加,以及政府债务风险和养老金风险日益加大,我国财政可持续性正面临着越来越严峻的挑战,这使得对预算资源投入予以强制性约束成为必要。然而,无论是国民经济和社会发展五年规划,还是现行的年度预算机制,包括2015年开始实施的中期财政规划,在构建预算资源投入约束机制方面都存在着明显的不足。从目前的理论探索以及世界各国的实践经验来看,中期预算对于构建预算资源投入约束机制都是较好的选择。然而,成功实施中期预算的约束条件非常苛刻,不仅在政策层面要求中长期内宏观经济形势相对平稳,中长期财政收支可以较为准确地进行预测,宏观经济政策及财政政策相对稳定明确,同时在技术层面还要求与年度预算实现良好的衔接与互动。对于实施中期预算的必要性、约束条件与效果,已有众多学者进行了相关研究。但是,对于中期预算实施极为重要且必须解决的基础性与关键性问题,即中期预算与年度预算之间的衔接问题,目前学术界的探讨尚不系统。本文通过对国内外文献的研究与梳理,发现学术界的争议焦点主要是集中在解决方案的选择:一是将中期预算嵌入到年度预算(即“嵌入型”中期预算),二是通过中期预算对年度预算进行严格约束(即“约束型”中期预算)。然而这两种方案都存在着难以解决的问题:一方面,“嵌入型”中期预算缺乏足够的法律约束力,在制度上存在着巨大的隐患;另一方面,依据《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》(国发[2015]3号)的要求所编制的中期财政规划,难以对具有法律约束力且刚性增长的年度预算进行有效约束。因此,探寻建立科学可行的中期预算与年度预算联动机制,并对中期预算与年度预算的关系在法律上加以进一步明确,使中期预算对年度预算具有必要的约束力,不但可以保障中期预算的成功实施,而且可以有效克服年度预算存在的不足,从而实现整个预算管理体制改革的目标。我国片面依靠行政机关推动中期预算改革,加之存在着预算透明度不够高、税收的法律约束力不够强、若干尚未完全脱钩的重点支出对预算支出的硬约束等问题,都成为未来实施中期预算与年度预算联动机制的主要障碍。探索建立中期预算与年度预算联动机制的主要目的,就是以构建具有约束力的中期预算为突破口,进而系统地解决上述问题。基于上述认识,本文提出了以体制机制和政策创新为原动力,推动国民经济和社会发展五年规划、五年立法规划、中期预算在时间、目标、任务、体制机制和政策相衔接,实现中期预算与年度预算的科学联动,使这些要素有效构成国家规划管理现代化的重要基础。为了实现中期预算与国民经济和社会发展五年规划、五年立法规划的有效衔接,本文运用系统动力学与运筹学的研究方法,设计出五年中期预算与年度预算联动机制的模型。理论上,中期预算与年度预算联动机制运行最理想的状态,是实现年度预算的运行与中期预算的设计完全吻合。然而在现实中,年度预算的运行与中期预算的设计完全吻合是一个小概率事件,更多的情况是年度预算与中期预算在数量和结构上会出现一定程度的偏差。例如,五年年度预算收支规模的实际执行结果通常会大于或小于五年中期预算收支规模。因此,需要通过政策、法律法规进行不断的修正,尽可能地缩小这种偏差,避免出现严重偏离的情况,从而确保中期预算与年度预算联动机制的运行能达到一个较优的状态。基于理论分析的结果,本文提出了构建我国中期预算与年度预算联动机制在行政、政策与立法方面的建议。第一,建议政府研究和发布《经济和财政展望报告》、《预算政策报告》、《政府债务管理报告》、《预算指南》、《部门五年规划》和《部门绩效报告》;第二,建议我国各级政府借鉴我国现行的“自上而下”与“自下而上”相结合的年度预算编制方法,编制《部门中期预算》;第三,建议政府各职能部门基于中期预算的设计指标要求,在年度预算中设置部门预算支出的上限;第四,建议政府各职能部门按照《预算法》的要求严格执行预算,同时赋予这些部门一定限额超支的权利;第五,为了确保中期预算与年度预算联动机制的建立,建议构建我国中期预算与年度预算联动的法律与政策保障机制,包括由中央全面深化改革领导小组保障中期预算与年度预算联动机制,确立全国人大在财政立法中的主导地位,修正和制定与中期预算相关的法律法规,推动国民经济和社会发展五年规划与五年立法规划、政府任期相衔接等。本文的创新点主要包括以下内容:(1)本文提出了构建中期预算与年度预算联动机制的理论模型以及相应的政策建议,进而为探索解决中期预算对年度预算约束力不够的问题提出了新的路径。目前,学术界和业界针对中期预算对年度预算缺乏约束力的问题,提出了有关建立“嵌入型”中期预算和“约束型”中期预算的观点与政策建议。这些建议对上述问题的解决均不同程度地存在针对性不够、约束力不强的问题。特别是在我国现行的法律框架内,中期财政规划由于不需要立法机关的批准,因而不具有法律约束力。因此,探寻中期预算与年度预算之间的联动机制,使中期预算对年度预算具有必要的约束力,是实现中期预算改革目标、完善年度预算制度与机制的重要前提条件。(2)本文提出的将国民经济和社会发展五年规划、全国人大的五年立法规划与中期预算相互衔接的观点具有重要的理论意义和实际参考价值。目前,中期财政规划、国民经济和社会发展五年规划、全国人大的五年立法规划,在时间、目标、任务、体制机制和政策等方面都难以衔接。本文提出的以体制机制和政策创新为原动力,推动国民经济和社会发展五年规划、全国人大的五年立法规划与中期预算,在时间、目标、任务、体制机制和政策等方面相互衔接,不仅在实践上有利于实现中期预算与年度预算的科学有机联动,而且对于探索构建我国国家规划管理现代化体系也具有重要的理论意义。(3)本文运用系统动力学、运筹学等方法来研究中期预算建设问题,是一种新的尝试。目前,国内外学者多偏重于用计量经济学、博弈论等现代经济学的方法,建立预算模型,对中期预算进行实证研究和规范分析。由于本文的研究对象是中期预算与年度预算联动机制,重点是剖析中期预算与年度预算之间的衔接问题与工作原理。通过对相关研究文献的查新,本文采用系统动力学、运筹学等跨学科的研究方法,对中期预算与年度预算联动机制进行研究,据此构建了中期预算与年度预算联动机制的系统动力学等模型,这是研究方法上的一种新的尝试。
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【学位授予单位】：中央财经大学
【学位级别】：博士
【学位授予年份】：2016
【分类号】：F812.3
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本文编号：1708374