政府审计维护财政安全的实现路径研究

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【摘要】：财政是一个历久弥新的话题。随着全球化进程进一步扩大,国际经济体系面临着新的风险,经济安全已然成为国家安全的核心,而财政安全作为国家经济安全中最主要的部分之一,成为核心中的核心。 国际上,尤其是在发达国家里,关注经济安全和财政安全早已成为各国政府施政和国际组织合作的重点。早在1994年,美国克林顿政府在国家安全战略报告中首次将经济安全定位为国家安全战略的三大目标之一；1996年,俄罗斯第一次在世界上提出了“国家经济安全战略”的说法；希腊债务危机正式爆发,随之引爆整个欧盟的债务危机,继而影响全球的经济稳定,财政安全再次引起全球的关注。2013年10月,世界审计组织第二十一次大会讨论了两大议题,其中一大议题即是最高审计机关在维护财政政策的长期可持续性领域的作用。可以看出,在全球不断变化的经济环境下,经济安全中的财政安全一直备受各个国家和国际组织的关注。在国内,改革开放以来,我国各级政府存在财政赤字已经成为常态。我国政府性债务问题近年来受到了国际社会和国内的普遍关注,最新一次的政府性债务审计结果表明：负有偿还责任的全国政府性债务高达20.6989万亿元,说明政府性债务在我国存在的普遍性和严重性,要求政府的财政安全问题必须得到足够的重视。此外,我国目前正处在经济发展和社会转型的关键期,经济问题和社会矛盾层出不穷,金融系统风险、房地产行业风险、社会保障和社会公平等等问题一旦处理不好,最后都会转化为具有兜底责任的财政风险,影响财政安全,最终影响社会的发展。党的十八届三中全会明确指出“财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。” 财政是政府实现其职能的重要手段和经济基础,因此,财政是实现国家治理的基石,同时也是国家治理目标实现的内在要求。政府审计是国家治理体系中监督控制系统的重要组成部分,理应在维护国家财政安全的过程中具有重要的作用,这在国际社会和国内各界已达成共识。美国审计署(GAO)自1990年起持续关注高风险领域,并在《2004-2009发展规划》的战略目标中明确提出审计要“应对美国人民福利和财政安全方面面临的挑战”和“应对全球一体化的挑战和安全威胁”；其他国家的审计机关,诸如澳大利亚、瑞典等,都在日常工作中履行了维护财政安全的职责。国际审计组织第二十一次大会形成的《北京宣言》明确了国家审计是国家治理的重要组成部分,并肯定最高审计机关在维护国家财政安全、促进国家良治方面的重要作用。我国国家审计署“十二五”审计工作发展规划在审计工作的主要任务中明确指出要“关注国家财政安全、金融安全、国有资产安全……,揭示存在的风险,提出防范和化解风险的对策性建议,切实维护国家利益和国家安全。”刘家义审计长在2013年12月全国审计工作会议上指出当前要“进一步加大对经济运行中风险隐患的揭示力度,维护国家经济安全。在审计中,要关注财政的可持续性,特别是防控政府性债务风险,……。” 那么,政府审计到底是如何维护财政安全,或者说政府审计维护财政安全的具体路径是什么,这是研究政府审计维护财政安全最为核心的问题。该研究的进行将有助于促进国家治理目标的实现、有助于促进政府审计维护财政安全功能的发挥和有助于深化政府审计和财政理论的研究。 财政是国家的经济活动,关系到国家政治、经济、社会的方方面面,具有基础性的重要地位。财政安全是国家经济安全的重要组成部分,政府审计应该并且可以在维护财政安全的过程中发挥重要的作用。本文研究的主要问题是政府审计维护财政安全的实现路径,围绕这一核心问题,本文共分为以下七章内容： 第一章,导论。本章主要分为研究背景与研究意义、研究目标与研究思路、研究内容与研究框架、研究方法和预期创新共五个小节。本章是开篇章,总领整篇论文。 第二章,文献综述。本章主要从政府审计维护财政安全的理论依据研究、政府审计维护财政安全的作用方式研究、政府审计维护财政安全的相关经验研究和维护财政安全的具体政府审计形式研究四个方面对现有文献进行了综述,最后对相关文献进行了评价。 第三章,政府审计维护财政安全的理论分析框架。本章共分为财政安全内涵界定、政府审计维护财政安全的理论基础、政府审计维护财政安全的作用机理、政府审计维护财政安全的功能定位和政府审计维护财政安全的实践依据共五方面内容。其中,财政安全内涵界定是辨析安全、财政、财政安全、财政风险等基础性概念的基础上,给出财政安全的具体内涵；理论基础一节主要基于受托经济责任理论、洛克的国家理论和新公共管理理论分析了政府审计应该要维护财政安全；作用机理一节从审计控制观出发,理论上提出政府审计维护财政安全的作用过程；而功能定位一节主要分析了政府审计在我国财政监督体系中的定位；第五节从历史依据、法律法规依据、现实状况三个方面分析了政府审计维护财政安全的实践依据 第四章,财政安全要素体系构建研究——基于公共财政的理论视角。本章首先说明了构建财政安全要素体系的重要性,其次,基于公共财政论,提出了可以将所有影响财政安全的因素包括在内的财政安全六要素体系,即财政收支有效性、政府债务可控性、财政制度合理性、财政信息公开性、权力运行规范性和宏观经济平稳性,最后分析了财政安全六要素体系的具体内容。 第五章,政府审计维护财政安全作用的实证研究——基于审计“免疫系统”观的理论视角。本章首先阐述和分析审计的“免疫系统”观,指出政府审计可以通过发挥揭示功能、抵御功能和预防功能来维护政府财政安全。在此基础上实证检验政府审计具有的揭示功能、抵御功能和预防功能的“免疫系统”功能能否维护地方财政安全和中央财政安全。实证结果表明,整体而言,政府审计的“免疫系统”功能得到了发挥,可以维护财政安全。 第六章,政府审计维护财政安全的实现路径研究。本章在构建起的财政安全要素体系的基础上,提出政府审计可以通过实施税收绩效审计和公共项目绩效审计来提高财政收支有效性,通过实施政府债务审计和专项政府审计增强政府债务可控性,通过实施制度合理性审计和财政预算全程审计促进财政制度合理性,通过实施财政信息系统审计和政府信息公开审计加强财政信息公开性,通过完善经济责任审计提升权力运行的规范性以及通过实施宏观经济环境审计保障宏观经济平稳性。政府审计可以通过以上这些实现路径维护财政安全。 第七章,主要研究结论、研究创新、研究局限与未来展望。本章是结束章,主要是在前面研究的基础上,总结论文主要研究结论,归纳论文主要的创新点,并提出论文的研究局限和未来研究方向。 通过理论探讨和实证分析,本文主要有以下三个方面的研究结论： (1)政府审计应该并且可以维护财政安全。本文构建的政府审计维护财政安全的理论分析框架指出,政府审计应该维护财政安全。基于审计“免疫系统”观,实证检验了政府审计维护地方财政安全和中央财政安全的“免疫系统”功能,得出政府审计可以维护财政安全的结论。 (2)公共财政视角下,财政安全要求实现财政收支有效性、政府债务可控性、财政制度合理性、财政信息公开性、权力运行规范性和宏观经济平稳性。研究政府审计维护财政安全的路径问题的前提是梳理清楚影响财政安全的因素是什么,在此基础之上,才可以进一步研究在这些方面政府审计是否可以发挥作用,发挥作用的具体路径是什么。我国建立市场经济制度,与之相匹配的是公共财政模式。本文基于公共财政的视角,根据公共财政的基本要求,提出财政安全是指政府财政的运行在受到内外部风险因素的冲击下,依然能够持续稳定的状态。为了实现这一安全状态,财政需要做到财政收支有效性、政府债务可控性、财政制度合理性、财政信息公开性、权力运行规范性和宏观经济平稳性。 (3)政府审计可以达到财政安全要素体系六个方面的要求,从而实现维护财政安全的目标。基于受托经济责任理论,公共受托经济责任的内涵会随着环境的发展和变化而不断丰富。在公共财政模式下,财政安全的要素内容可以包括在公共受托经济责任的丰富内涵里,换言之,产生于公共受托经济责任关系的政府审计可以去实现财政安全的要素要求,即政府审计可以有相应的路径去实现维护财政安全的目标。本文提出,政府审计可以通过实施税收绩效审计和公共项目绩效审计来提高财政收支有效性,通过实施政府债务审计和专项政府审计增强政府债务可控性,通过实施制度合理性审计和财政预算全程审计促进财政制度合理性,通过实施财政信息系统审计和政府信息公开审计加强财政信息公开性,通过强化经济责任审计提升权力运行的规范性以及通过宏观经济环境审计保障宏观经济平稳性,最终维护财政安全。 本文主要有以下三个方面的创新： (1)构建了政府审计维护财政安全的理论分析框架。系统研究政府审计维护财政安全的问题在国内外尚属前沿。国内研究政府审计维护财政安全实现路径的文献相对片面,不成系统,角度各异,不利于指导政府审计发挥维护财政安全的功能作用,而国外直接研究政府审计维护财政安全的文献几乎没有。本文构建了一个政府审计维护财政安全的理论分析框架,该框架包括了基本概念界定、政府审计维护财政安全的理论基础、政府审计维护财政的作用机理、政府审计维护财政安全的功能定位以及政府审计维护财政安全的实践依据共五个方面的内容,从理论上解决了政府审计维护财政安全的关系问题。 (2)基于审计“免疫系统”观,通过探索性地实证分析获得了政府审计维护财政安全的有价值的经验证据。政府审计维护财政安全的规范研究较少,现有文献主要是从理论上探讨政府审计维护财政安全的可行性,而政府审计维护财政安全的实证文献极少,本文从审计“免疫系统”观出发,用数据探索性地考察了政府审计揭示、抵御和预防的“免疫系统”功能的发挥与财政安全的关系,寻找到了政府审计可以维护财政安全的有价值的经验证据,支持了政府审计可以维护财政安全的研究结论。 (3)在财政安全要素体系的基础上,有针对性地提出了政府审计有效维护财政安全的作用路径,并提出若干维护公共财政安全的新型政府审计类型。基于公共财政理论视角下构建的财政安全要素体系,本文有针对性地提出政府审计维护财政安全的实现路径主要有：政府审计可以通过实施税收绩效审计和公共项目绩效审计来提高财政收支有效性,通过实施政府债务审计和专项政府审计增强政府债务可控性,通过实施制度合理性审计和财政预算全程审计促进财政制度合理性,通过实施财政信息系统审计和政府信息公开审计加强财政信息公开性,通过完善经济责任审计提升权力运行的规范性以及通过实施宏观经济环境审计保障宏观经济平稳性。其中,新型政府审计类型包括了税收绩效审计、制度合理性审计、财政预算全程审计、政府信息公开审计和宏观经济环境审计。

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