我国省级政府间税收竞争的研究

【摘要】 现代经济学的开篇讲述了一条基本规律,当任何一种资源处于稀缺的状态时,针对这种资源的争夺将不可避免。这也是我们进行税收竞争及其影响效应问题研究的出发点。所谓的“税收竞争”,其实并非是一个新的经济学命题,只是伴随着经济全球化,趋于一体化进程的不断深入,税收竞争的发生背景、作用机制、表现形式变得愈发的复杂,其影响效应愈发深广,才越来越引起各个国家和地区政府以及政策制定者和理论研究者的高度关注。在中国,始于20世纪80年代初期的地方分权改革,逐渐突破了各地之间的隔绝,统一的商品市场和要素市场已经初步形成,计划体制下中国中央与地方政府之间的关系格局已然松动。与集权经济相比,地方政府的利益导向日渐显著。面对有限的经济资源,地方政府在对本地区进行财政税收决策的同时,势必会关注其他地区的政策,这种非合作的地区博弈,使得各地区对经济资源的争夺日益激烈起来。此外,我国的分税制改革和以经济绩效为主要考核标准的官员考核制度存在缺陷,共同导致我国税收竞争形式多样、规范性差,地方保护主义和重复建设盛行,甚至出现锦标赛式的竞争及至恶性竞争,严重影响了地方经济的健康发展。关于税收竞争有益抑或有害的争议长期存在。支持者认为,在生产要素自由流动的条件下,国内地方政府采取类似市场竞争的手段吸引流动性生产要素的行动,将有利于提高辖区范围内公共产品或服务的规模、种类与质量。反对者认为政府间的税收竞争会产生外部性,为了吸引企业来投资而尽量压低税率,提供更多的财税优惠制度,会导致政府面临政府收入的压力,降低政府提供公共产品和服务的水平,也有可能造成产业结构的扭曲,区域间资源配置效率低下等,损害地方福利。在此基础上,本文先提出以下几个问题：在我国分税制背景下,我国地方政府间的税收竞争到底存不存在?如果存在,那是一种什么样性质的竞争?对我国经济增长的效应又会使如何?本文的研究思路就是基于对以上问题的思考确立的,具体来说,全文的主要研究内容如下：第一,梳理分析我国省级政府间税收竞争的现实状况,包括税收竞争形成的体制背景分析、进行竞争的手段归纳、现阶段税收竞争造成的问题分析以及问题形成的原因梳理。具体来说,得出财政分权的推进和分税制的确定,地方政府财权和事权的错位是造成地方税收竞争的背景因素；其次,由于我国地方政府是不具备自主的税收立法权的,因此除了在税收法律明文规定下进行制度内竞争外,还包括财政返还、人情引税、滥用税收裁量权、减少应该收取的费用、基金和增加特定支出、综合性配套优惠措施等方式的隐性竞争手段；再者,从财政收入流失,地方政府的财政风险不断积累、扭曲区域资源配置和产业结构,生态环境遭遇重大威胁、拉大了地域发展差距、税收法制遭到严峻挑战等方面梳理了目前我国地方政府税收竞争存在的问题。第二,尝试通过整理全国31个省份(港澳台地区除外)行政单位的税收竞争等的相关数据,利用空间计量软件GeoDa对其空间自相关分析,得出2011年各省市宏观税负水平的空间分布表现出空间相似值之间的空间集聚；然后选取财政收入占GDP的比重作为税收竞争的策略反应项变量,再选取人均DGP、人均财政支出和第一产业比值这三个变量作为影响税率的地区特征要素,先以2011年省级政府的相关数据为例,在比较经典最小二乘法、空间误差模型和空间滞后模型的基础上,选定空间滞后模型为代表,对政府间的税收竞争的性质进行检验,具体来说,如果税收竞争的策略反应项的估计值通过显著性检验不为0,则说明我们省际间存在策略互动；而此时,若策略反应项的估计值为大于0,说明各省级之间存在着模仿性税收竞争策略；若策略反应项的估计项显著小于0,这时说明各省级之间存在着差异化的竞争策略；如果税收竞争的策略反应项的估计值显著为0,那说明各省级政府之间不存在策略互动,每个地区的税收政策只与自身的经济发展特征因素有关,不受邻近省税收政策的影响。实证分析结果显示其策略反应项为正数,判断2011年我国政府间的税收竞争的性质为模仿性竞争。随后,为了弥补横截面数据单一的时点性,本文又对2007年-2010年的数据分别做了实证分析,也是得出模仿性的税收竞争性质。第三,判断政府间税收竞争对经济增长的效应。首先对税收竞争影响经济增长的机理进行探讨,分析了税收竞争如何通过影响资本、劳动力和技术的流动间接得促进了经济的增长。随后,利用全国31个省市2000-2011年的面板数据,构建经济增长函数,再利用统计工具进行回归分析。从全国的整体效应上看,税收竞争对经济增长具有促进作用。但东中西部却存在着区域差异,大体来说,东部地区省份倾向于利用税收竞争,降低宏观税负,吸引资源流入,促进经济的发展；西部省份税收竞争对经济增长呈现反向作用；至于中部省份税收竞争对经济增长反应不显著。最后,根据研究结果,提出相关的政策建议,希望能对匡正地方政府竞争行为、优化地区间的竞争环境提供借鉴和参考。本文的创新之处在于：第一,关于我国政府间税收竞争的存在性检验,本文没有采取传统的面板数据,而是先对2011年各省市截面数据来做空间计量分析,利用geoda软件生成的全国地图,直观的反应各省市税收竞争的空间分布,再进行空间自相关分析,考虑到横截面数据时点上的单一性,又利用2007-2010年的数据分析其变动趋势,有效的说明了我国政府间存在着模仿性策略的税收竞争。第二,关于文章第四部分对税收竞争影响经济增长效应的实证研究方面,考虑到我国地域辽阔,地区之间由于地理、历史、政策等因素的制约,经济发展存在很大的差异,税收竞争对于经济发展的效应可能也不尽相同,因此和以往学者只研究全国范围内税收竞争的影响不同的是,本文在此基础上,根据经济发展水平的不同又分东中西部来考察税收竞争的影响效果。通过研究发现,在全国范围内,税收竞争确实如同以前许多学者研究的一样,对经济增长起促进作用,而单独对东部省份的研究发现东部省份的税收竞争对经济增长具有正向作用,而西部省份恰好得出相反的结论,政府间的税收竞争反而不利于其经济的增长,至于中部省份,模型没有通过显著性检验。这一结论不同于以往的研究。而且也从侧面反映了,不能单纯判断我国税收竞争的正向效应或负面效应,税收竞争对经济增长影响的远比想象中的要复杂。 

1.导言

1.1问题的提出
1994年的分税制改革，对不同层级的政府之间的财权和事权进行了制度划分，同时，建立了事实上以经济绩效为核心的地方政府考核体系，在这种考核指标的激励下，政府官员为了实现自身政治利益最大化，致力于发展本地经济，对于经济资源和税收资源的争夺日趋激烈。不同于西方联邦制国家，州政府可以进行完整的税率和税种的竞争，我国地方政府是没有独立的税收立法权的，但是并不是说我国地方政府完全无法进行税收竞争，相反，由于分税制的存在，地方政府虽然无法改变税种，但对于税率，存在很大程度上的可灵活调整性。受于政绩考核压力的迫使，许多地方政府纷纷通过实施税收优惠等税收竞争手段来吸引经济资源和税收资源，发展本地经济，以促使自己的政治利益最大化。多数学者认为，政府间进行税收竞争，会降低本地区实际税负，从而减少纳税人的经营成本或生活成本，进而吸引企业投资、劳动力流入以及促进科技创新等，从而促进经济的增长；但也有人认为税收竞争是把双刃剑，如果政府不把握好程度，很容易会出现盲目竞争、恶性税收竞争的出现，不但不会促进经济的增长，反而会使各地税基遭到严重侵烛，进一步拉大地区差距，扭曲区域资源的配置，面临生态环境恶化等情况，从而阻碍了经济的增长。基于此，本文提出以下几个问题：在我国分税制背景下，我国地方政府间的税收竞争到底存不存在？如果存在，那是一种什么样性质的竞争？对我国经济增长的效应又会使如何？本文希望通过考察2000-2011年我国31个省市（港澳台地区除外）的税收竞争和经济增长等指标的数据，建立模型实证分析，来展现地方政府税收竞争的性质及经济效应，继而提出相关的政策建议，这对于帮助政府建立良好的税收竞争环境具有现实意义。
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1.2国内外文献综述
早在18世纪，古典政治经济学家亚当.斯密就指出，任何一个拥有自由人身权的公民，他并不一定是依附任何一个国家，如果他所在国家为了对其课以重税，而对其财产加以多方调查，那么他就会考虑离开这个国家，把他的资源带到另外一个能够让他随意经营或者安逸地享受财富的国家去。这是关于税收竞争最早的阐述。从纳税人的角度的来说，他们总是倾向于迁移到税负比较低的地区，说明了流动性生产要素对政府税负的敏感性；而从政府的角度出发，政府要想吸引更多的资源，必定要谨慎的选择其财政税收政策，在考虑到本地区实际需求的情况下，还要观望其他地区的税收政策。随后，蒂伯特和奥茨等人对税收竞争展开了创造性的研究。20世纪80年代中后期以来，不管是财政学界还是国际经济学界，都纷纷幵展对政府间税收竞争的研究。及至今日，西方学术界围绕国际、国内的税收竞争已形成相对完整的理论体系。而在我国，学术界也根据我国的政府税收竞争的现实状况，在借鉴国外经典研究的基础上，就其理论及实证研究也逐渐开展来。
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2.我国省级政府间税收竞争现状分析

2.1我国地方政府间税收竞争形成的体制背景
我国政府间的税收竞争格局是伴随着我国改革开放后，经济体制改革以及不彻底的财政分权制度而来的。改f开放以前，由于我国实行的是高度集权的计划经济体制，相应地，中央高度控制地方的财政税收权利，导致地方政府没有税收竞争的激励。一方面，高度集权的中央政府财政税收制度，地方政府没有税收立法权，因此无法承受任何形式的税收竞争，这是从行政管理体制上的角度上看；另一方面，由于中央实行计划经济体制，一切的利润都上缴国家，再由国家统一进行利润分配，地方政府没有自主权来部署该地区的资源，成不了相对独立的经济利k体，因此没有竞争的动力，这是从经济管理体制的角度来看。而改革开放以后，随着财政分权程度的不断提高，地方政府事实上成为具有强烈利益诉求的相对独立的经济主体，由此国内税收竞争才逐渐展开。20世纪80年代初期，中国推行“划分收支，分级包干”的财政体制改革，“分灶吃饭”的财政模式极大地调动了地方政府参与体制改革和发展地方经济的热情，积极扩充政府收入的来源渠道成为地方政府间竞争的核心内容。当时，在吸引资源流入的目标导向下，财税优惠普遍受到地方政府的极度追捧；各地方政府竞相出台降低税率、减免税、税收返还等财税优惠工具和财政补贴、提高公共品服务水平等支出水平的政策优惠措施，吸引外国资本到本地投资设厂、开展生产经营活动。由此，以减免税为主要手段的横向税收愈演愈烈。
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2. 2我国地方政府间税收竞争的手段分析
随着各级政府对资源的争夺的日益激烈，其利用税收竞争的手段也不断翻新，在我国最常见手段的还是利用争夺区域税收竞争优惠来竞争，通常也称为制度内的竞争，是地方政府在现行税制框架内，合法合理的税收竞争。不规范的税收竞争，是指地方政府游离于现行税制框架之外进行的不合理甚至不合法的税收竞争。各地区政府因为对招商引资的渴望，对政绩的看重，.幵始出台各种纷繁复杂的税收竞争手段，竞争政策不断翻新。如一些地方政府为吸引内资、劳动力和优质产业，纷纷采用不规范的变通措施，擅自扩大减免税的优惠范围，自行制定各种优惠政策，甚至放任企业偷税漏税、降低企业收费以及执行不规范的财政补贴等形式；更有甚者通过“先征后返”或缓税（应收不收）、买税（采取非法手段将别人的税收窃为己有）、改变税种级次（将中央税种变为地方税种缴入地方金库）、混库（把中央税收强行缴入地方金库）、引税（通过非法手段把其他地区税收引致本地）等办法，提高本地的财税竞争力和对经济资源的吸引力。.
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3.全国范围内税收竞争的空间格局及存在性检验......... 22
3. 1区域税收竞争空间相关性理论回顾......... 22
3. 2区域税收空间相关性计量模型 .........23
3.2. 1空间模型......... 24
3. 2. 2空间权重矩阵、全局空间相关性和局部空间自相关......... 25
3.2. 3估计方法、拟合度和检验.........26
3. 3我国省级政府间税收竞争空间格局及实证检验......... 27
4.地方政府税收竞争与经济増长的实证分析......... 38
4.1税收竞争影响经济增长的机理探讨.........   38
4. 2税收竞争影响经济增长的实证检验......... 40
5.主要结论及政策建议......... 48
5. 1文章主要结论......... 48
5.2规范我国地方税收竞争的政策建议......... 49

4.地方政府税收竞争与经济增长的实证分析

4. 1税收竞争影响经济增长的机理探讨
一般来说，资本、劳动、技术等要素是影响经济发展的直接因素，，而在我国，以资本拉动经济增长的模式与我国改革开放以来的财政分权有着很大联系。特别是分税制改革以来，地方政府财权和事权的错位，以及以经济增长绩效为主要考核体系，使得地方政府不得不“为了增长而竞争”，而税收竞争作为政府的主要竞争手段，起到吸引资源要素流入，进而起到促进经济增长的作用。由此看来，税收竞争对经济增长的影响从来都不是直接的，它们中间要有一个传导过程g对于税收竞争促进经济增长这一传导过程可通过图4-1进行刻画。然而，从事实的经济意义上来说，税收竞争促进经济增长的内在机理远比想象的要复杂，因为我们在看到税收竞争降低本地区税率吸引资本、人才、科技等要素流入，促进经济增长的同时，不得不考虑税收竞争可能带来的负外部效应。比如，税负的下降会侵烛税基，降低政府提供公共产品和服务的水平，也有可能造成产业结构的扭曲，区域间资源配置效率低下等。因此税收竞争对经济增长的效应不是单一的，而是积极效应和消极效应共同作用的结果。

结论

第一，在全国范围内，我国各省市的宏观税负指标表现出空间相似性之间的空间集聚。本文利用各省市宏观税负数据做空间关联分析，得出在全国范围内，我国各省市的宏观税负指数呈现正向的空间联系，也就是说各省市税率的空间分布并非呈现出完全随机性，较高实际税率的省市相对于趋于较高实际税率的省份相邻，或者较低税率的省市相对于趋于和较低税负的省市相邻。
第二，我国政府间存在模仿性税收竞争。本文在比较最小二乘估计、空.间滞后模型和空间误差模型的合理性的基础上，以空间滞后模型为代表对税收竞争的策略性反应进行实证分析，得出税收竞争策略反应项显著为正，说明在全国范围内，我国政府间存在着模仿性的税收竞争。在影响税率的三个地区经济变量中，第一产业占GDP比重这个变量未通过显著性检验，人均GDP变量检验结果显著为负，人均财政支出变量系数估计值显著为正，说明经济越发达的地区，地方政府有能力降低税负来进行税收竞争，一个地区的财政支出与税负成反比。
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参考文献（略）