我国地方政府债务管理模式改革研究

发布时间：2019-03-09 15:31

【摘要】：尽管我国现行《预算法》规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，但长期以来，地方政府实际上存在各种形式的债务，且债务规模日益扩大，积累了巨大的债务风险，成为威胁我国财政和经济安全的重大隐患。根据审计署公告，截至2013年6月底，不含或有债务，仅地方政府负有直接偿还责任的债务已高达108859.17亿元。党的十八届三中全会明确提出，要“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”。因此，如何完善地方债务管理，防范和化解地方债务风险已成为当前和今后一个时期我国财政改革的一个重大课题。本文基于地方债务管理模式改革视角，采用规范分析、实证分析和比较分析等研究方法探讨完善地方债务管理的基本思路和具体路径。 全文共分五章。第一章是引言。本章简要介绍了研究背景及意义，并对国内外研究情况进行了文献综述。 第二章是规范分析部分。本章阐明了地方政府债务管理模式的概念、类型及地方政府债务管理模式的影响因素，分析地方政府债务管理模式确立和演变的内在规律。地方政府债务管理模式是指为了达到控制地方债务风险的目标，在政府与市场、中央与地方政府之间划分划分管理责权和选择管理手段的制度模式。一般包括行政控制型、合作安排型、法规控制型及市场约束型四种类型。政体结构、经济体制、地方财政自律水平、地方财政自给程度和金融市场健全程度等因素影响着地方政府债务管理模式的选择。一国地方政府管理模式的确立是上述多种因素综合考量的结果。而判断地方政府债务管理模式优劣的基本标准是其环境适应性，亦即与上述各因素的契合（适应）程度。因此，地方政府债务管理模式并非一成不变，而是需要随上述因素的变化经历一个动态的优化调整或改革过程。 第三章是实证分析部分。本章对我国地方政府债务管理模式的演变及其存在的问题进行了实证分析。1994年实行分税制改革以来，中国地方政府举债经历了不准举债、代理举债和自行举债三个阶段。在三个阶段下，地方财政都没有获得真正意义上的债务管理权，其债务资金的获取都是中央政府的直接干预下进行的，债务资金的使用也受到中央的严格控制，因此，从总体上说，我国现行地方债务管理模式属于行政控制型管理模式。行政控制模式虽然有利于中央政府的债务监管，有效控制地方债规模和直接债务风险，但也存在明显弊端，突出表现为地方举债权过小，不符合分级财政体制的要求和由此引发的变相举债所导致的债务风险。无论是从控制地方政府债务风险、保障财政经济安全，还是从完善分级财政体制角度，我国现行地方债务管理模式的改革都势在必行。 第四章是国际经验借鉴部分。本章在对美国、澳大利亚、日本和新西兰等四个典型国家的地方政府债务管理模式进行简介的基础上，总结、提炼了可为我国借鉴的经验。包括：赋予地方政府举债权未必导致地方债务规模膨胀；地方政府债务管理模式的确立需立足本国国情；不同类型管理模式之间需互为补充，混合型管理模式成为一种发展方向；相对分权的地方政府债务管理模式需构建完善的地方债务预算管理体系。这些经验对我国地方政府债务管理模式的改革具有较强的借鉴意义。 第五章是对策建议部分。本章在对我国地方政府债务管理模式改革的影响因素进行系统分析的基础上，借鉴国外经验，特别是基于现实国情，提出了我国地方政府债务管理模式改革的目标。由于我国是单一制国家、实行的是市场经济体制、地方政府预算软约束导致地方财政自律性差、地方财政自给水平较低以及金融市场不健全等，我国近期（第一阶段）仍需采用和完善行政控制型债务管理模式，然而从长远角度看，行政控制型管理模式并非目标模式，也需要适时推进模式的调整与转换，以新的地方政府债务管理模式取而代之。中期（第二阶段）宜采取“合作安排型”地方债管理模式；远期（第三阶段）应逐步过渡到“适度分权法规和市场共控型”管理模式。 为了实现我国地方政府债务管理模式改革的目标，本文提出了以下具体建议：逐步扩大地方政府自行发债试点的范围，，完善地方自行发债机制；完善地方政府债务预算制度，提高地方政府债务预算管理水平；构建地方债务风险预警机制和控制系统，提高地方政府债务风险防范能力；建立和完善地方偿债准备金制度，提高地方政府偿债能力；规范政府与市场、中央与地方政府的责权关系，硬化地方政府预算约束，提高地方自律水平；完善金融市场，强化地方政府债务的市场约束。
[Abstract]:In spite of the "The budget of the local governments at all levels is prepared according to the principle of taking into account and the balance of payments, and the deficit is not listed. In addition to the law and the State Council, the local government may not issue local government bonds" of the current