地方政府竞争与土地财政策略选择

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2014年4月

唐鹏等：地方政府竞争与土地财政策略选择

争的唯一因素，分税制改革带来的中央和地方收入的变化，同样可能导致地方政府之间的竞争加剧。因此，本文将分税制改革和政治集权制度纳入同一分析框架，分析两者对地方政府竞争具有的影响作用，并进一步探讨地方政府竞争对土地财政策略选择的影响机制。

相关学者研究了地方政府竞争对地方政府实施财政、税收、环境政策等方面的影响，发现财政政策和信息的外溢效应以及政治体制会对地方政府行为产生影响，该种影响导致地方政府在制定财政政策时，不得不考虑其他地区政府（特别是相邻地区政府）的行为偏好，最终形成了地方政府之间的

11]

策略互动关系[10，。并且不同的财政策略和税收策

结论和政策讨论。

2地方政府竞争与土地财政策略选

择：理论分析

中国式分权是财政分权和政治集权紧密结合的制度安排，对我国经济发展、地方政府行为具有重要的影响作用，也是地方政府选择土地财政策略的外部制度激励。其中，1994年的分税制改革是我国现行财政分权体制形成的重要标志，中央政府关于不同税种收入分成的重新划分，事实上形成了财权上移的格局，导致地方财政收支压力加大，这促使地方政府从“援助之手”转变为“攫取之手”，更加

19]倾向于获取预算外入和制度外收入[18，。其中，从

略存在不同的空间策略关系，即部分财政、税收策略存在空间策略的互补特征，部分财政、税收策略存在空间策略的替代特征

[10-12]

1994年起不再上缴中央财政的土地出让金收入，成

为地方政府预算外收入的主要来源。由此，地方政府对土地出让收入的追逐，引致地方政府竞相实施土地出让策略，以缓解分税制改革对地方财政带来

20]的压力[2，。

。在环境政策方面，

地方政府在环境决策竞争中对环境规制强度的放松形成了地方政府之间关于环境政策的相互攀比式竞争，导致了地区环境状况的逐渐恶化，呈现地

[13，14]

区环境的“逐底效应”。根据上述研究，基于地

在我国的政治集权体制下，中央政府（上一级政府）通过以GDP为主的政绩考核体系来控制地方政府（下一级政府）官员的升迁，地方政府官员为了

22]

晋升，就努力发展地区经济[21，。而由于中国经济

方政府竞争的视角，地方政府的土地财政策略也可能具有策略互动关系，呈现不同的空间效应。现有研究主要关注了地方政府之间土地财政收入的标尺竞争[15]，以及地方政府为了吸引资本采取的低价出让土地策略，发现地方政府存在土地价格优惠竞

17]

争和价格“竞低”的趋势[16，。但这些研究并没有注

增长主要是靠投资驱动的[23]，地方政府就想尽办法去吸引更多的资本进入，包括采取税收优惠、低价供应土地甚至违法供地、扭曲政府支出结构、改善

24，25]

基础设施和放松环境规制标准等手段[14，。其中，

压低工业用地价格，吸引外来资本和企业进入，成

20]为地方政府的优先选择，即“土地引资”策略[2，。而

意到地方政府实施的不同的土地财政策略可能具有不同的空间关系。

综上分析，本文基于中国式分权制度具有的激励作用，，以地方政府竞争为切入点分析地方政府土地财政策略选择面临的激励机制，并应用空间计量模型实证考察土地财政策略具有的空间互动关系。这将有助于全面理解地方政府的土地财政策略行为，为进一步改革和完善地方政府的土地财政行为提供政策参考和决策建议。本文安排如下：第二部分引入地方政府竞争视角，理论分析地方政府土地财政策略的选择机制及其可能具有的空间效应；第三部分应用空间计量模型，分别实证检验地方政府土地出让策略和土地引资策略具有的空间互动关系，并对实证结果进行分析；最后是主要的

且外来资本的引进，不仅可以推动地区经济发展，也可增加地区就业机会和税收收入[26]。

可见，中国式分权制度安排引致的地方政府财政、资本竞争对土地财政行为具有强烈的激励作用。其中，土地要素成为地方政府竞争的政策手段，地方政府通过土地出让策略和土地引资策略获取了预算外的土地出让收入和预算内的长期税基收入。

由于地方政府实施的土地财政策略可能具有策略互动关系，本文进一步探讨土地出让策略和土地引资策略具有的空间效应。从土地出让策略来看，地方政府的主要做法是通过垄断土地一级市场，招拍挂出让商服、住宅用地，获取土地出让金与

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