“土地财政”的分税制根源及其对策

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“土地财政”的分税制根源及其对策

【内容提要】房地产价格的不断上涨，地方政府土地出让金收入的持续增加，引起了社会对“土地财政”行为的关注。本文将从现实情况出发，分析“土地财政”行为存在的原因，评价其对地方财政的影响，最后从解决当前地方政府对“土地财政”过度依赖的角度出发，提出相应的政策建议：首先，应当对分税制进行调整与深化，完善和加强中央对地方政府的转移支付，赋予地方政府与其事权相匹配的财力；其次，应当借鉴美国土地财政收入的发展历程完善我国的“土地财政”。

【关 键 词】土地财政/分税制/转移支付

最近几年，房价暴涨，房地产市场节节攀高，对此中央政府不断出台相应的调控政策，但是收效有限。在房价居高不下的同时，我们注意到地方政府从土地开发与土地出让中获得的收入急剧增加，2010年，全国土地出让收入28197.7亿元，较2009年的15910.2亿元增长了77.2%；2011年，全国土地出让合同价款高达31500万亿元，同比增长了14.6%。出让土地带来的相关收入，在一定程度上缓解了地方政府财力不足的问题。但是，随着土地相关收入占地方财政收入比重的不断增加，地方政府对土地的依赖越来越强，地方财政收入结构发生了显著的变化。“土地财政”的发展，影响到地方财政的稳定及经济社会的有序运行。因此，要解决高房价等社会经济问题，必须先解决地方政府的财政问题。

大部分学者认为“土地财政”作为地方政府财政收入的重要来源之一，包括以下几种形式：一是通过出让土地取得土地出让金收入；二是通过发展建筑业和房地产业带来相关税费收入的增加；三是通过土地抵押获取债务收入。在本文分析问题的过程中，我们将“土地财政”界定为与土地相关的出让金收入和税收收入。

与许多国家依靠对存量土地征收物业税、房产税相异，我国“土地财政”的发展主要是依靠土地出让的增加及土地价格的暴涨。那么，是什么原因促使地方政府热衷于与土地有关的财政行为？“土地财政”行为会对地方财政产生什么影响？“土地财政”是否应该继续发展？本文的基本分析框架结构如下：第一部分介绍“土地财政”的现状；第二部分说明“土地财政”存在及发展的原因；第三部分分析“土地财政”行为的影响；第四部分提出相应的政策建议。

一、“土地财政”的现状

首先，我们对近10年来我国“土地财政”的发展情况做一个简要的分析：从表1我们看到，2001-2003年我国土地出让金收入合计约为9100亿元，占地方财政收入的比重为35%；2004年受宏观经济环境——流动性过剩影响，对房地产的投资快速增加，土地出让金占地方财政收入的比重达到了47%。2005年，为抑制对房地产的过热投资，中央实行收紧地根的政策，受政策影响土地出让金收入占地方财政收入的比重下降了10多个百分点。虽然，中央一直致力于控制土地的不合理出让，但是土地出让的高收益诱发地方政府不断扩大土地出让规模，其结果就是2005-2007年的土地出让金收入直线上升。2008年，受全球金融危机的影响，土地出让金收入减少了2625亿元，占地方财政收入的比重也下降到了36.22%。2009年，经济形势较2008年有所好转，土地出让金收入增加，达到了15910.2亿元，占地方政府财政收入的比重达到48.83%。2010年土地出让金收入进一步大幅度上涨，达到了地方财政收入的69.43%。2011年，全国土地出让金收入持续增加，达31500亿元，同比增长了11.71%。2012年，全国土地出让金收入为26900亿元，同2011年相比显著下降，但从整体上看，全国土地出让金收入依旧呈现稳步上升趋势。

地方政府出让土地除直接获得土地出让金之外，还有一系列与土地相关的税收收入，主要包括契税、房产税、土地增值税、耕地占用税、城镇土地使用税、营业税、城建税、企业所得税等。从表2我们可以看到，与土地相关的税收收入逐年增加，2007年与土地相关的税收收入占地方本级财政收入的20%，2010年该比例上升到了27.5%。将土地出让金收入与相关税收收入合并，我们发现2010年“土地财政”收入与当年地方政府本级财政收入相当，规模庞大。

二、“土地财政”产生的原因

那么，是什么原因导致地方政府热衷于与土地有关的财政行为？吴群和李永乐(2010)、周飞舟(2010)认为当前我国的财政分权模式导致地方政府过度依赖于“土地财政”。梁若冰(2009)、张双长和李稻葵(2010)同样认为，分税制改革导致地方政府财力与事权不匹配，地方政府为了缓解财政压力，不得不实施“土地财政”行为。董再平(2008)认为，“土地财政”的形成与现有土地出让管理制度及土地收益分配机制相关。周黎安(2007)认为，以GDP和财政收入为主的政绩考核制度，诱发地方政府实行“土地财政”，扩张财政支出规模以促进经济建设。陈国富和卿志琼(2009)认为，农民土地产权权能的缺失，为“土地财政”的发展提供了可能性。

从现有研究出发，笔者认为当前地方政府高度依赖“土地财政”的原因可以归纳为以下三个方面：

(一)分税制改革造成地方政府财力与事权的不匹配，是“土地财政”产生的根本原因

在实行分税制改革之前，为了解决地方政府经济激励不足问题，中央曾尝试扩大地方政府财政和企业管理的权限，实行财政包干制，地方政府成为有独立经济利益、追求地方财政收入最大化的实体。在这种体制下，地方政府为了增加收入，往往对当地企业实行税负减免，再以收取其他费用的形式取得财政收入，将预算内收入转为预算外收入，以避免和中央政府分成。1994年分税制改革的实施，初步理顺了地方政府和企业的关系，形成了中央政府主导型的财政体制。其将税收分为三大类：中央税、地方税和共享税，税源稳定、税基广、易征收的税种大部分划归中央，而地方税源一般则较为分散，征管难度大，征收成本高，同时还规定税收立法权集中于中央。

分税制改革使得税收收入大幅度向中央倾斜，同时，由于税收立法权的集中，以及中央对地方非税费用收入的规范与管制，地方政府的财政收入来源减少，其相对收入呈现出下降的趋势。如图1所示，分税制改革之后，按照现行财政管理体制的规定划分财政收入，中央政府本级财政收入从1993年的22.02%迅速上升到了1994年的55.70%，之后虽然经历了几次波动，但总体呈上升趋势，在2000年之后稳定在52%—54%之间。相较之下，地方政府本级财政收入从分税制改革前的70%左右骤降到50%以下，财政收入分配比重大幅度降低。此外，由于在改革中央与地方政府之间财政收入分配的过程中，并未对各级政府间的事权划分进行相应的改革，造成了各级政府之间事权的越位与缺失，大量的基本公共服务被下放，基层政府承担着与其财力不相匹配的事权。从图2我们看到中央政府的支出比重从1990年的32.57%下降到2012年的14.93%，而地方政府的支出比重则上升到了2012年的85.07%。地方政府不足50%的收入需要负担80%的支出，面对这30%的财政收支缺口，地方政府会以各种不同的方式实施“非正式”的收入自主权，借助预算外收入来补充，尤其是归地方所有的土地出让金收入。

(二)在我国以经济建设为中心的政绩考核制度下，土地管理与收益分配机制的缺陷，是“土地财政”产生的直接原因

土地出让金是对未来若干年土地使用权的一次性收费，既可以在短期内大幅度增加地方的财政收入，又能为当地的GDP发展注入强大的动力。在我国地方政府实行以经济为中心的政绩考核制度下，GDP是当前评价地方政绩的基本标准，这种简单的政绩考核量化指标，导致地方政府官员具有追求利益最大化的行为动机。同时，由于中央政府将经济、社会、政治等一系列目标下放给地方政府，这种分散化的财政体制意味着地方政府对地方支出具有较大的自主权，可以在多个发展目标中进行权衡并有所侧重。中国式的分权赋予地方政府发展本地经济的激励。因此，在政绩的诱导下，地方政府往往倾向于投资那些能够带来经济总量增长的项目，例如，为了招商引资，会加大对基础设施建设的投入，以增强其区域竞争力，或者是通过土地开发，以优惠的土地政策吸引投资者。但是，财政资源总量是有限的，地方政府将大量的资金用于经济建设意味着其能用于民生等基础公共服务的支出在减少，随着人们对基础公共服务需求的增加，地方政府面临着发展社会和发展经济的双重压力，在这种情况下，地方政府就会热衷于实施“土地财政”行为。

此外，我国的土地出让制度，主要是借鉴香港的土地批租制。在发达的市场经济中，土地管理与土地经营功能普遍分离，政府往往专注于公共管理，不从事经营活动，财政收入主要依靠税收。但是，与香港的土地管理与土地经营分属不同部门相异的是，我国地方政府集土地管理与经营功能于一身。由于我国地方政府在负责土地管理的同时，又负责土地的经营，难以避免“监守自盗”行为的发生。实际上，地方政府往往利用其在土地市场上的垄断地位，抬高地价，，或是实行“饿地”政策以保持高地价，其交易价格难以反映真实的市场供给与需求，不利于资源的优化配置。再者，从1994年开始，地方土地出让金无需再上缴中央，全部纳入地方政府性基金预算管理，土地出让金管辖权全权交与地方政府，这在一定程度上促使地方政府通过大量出让土地以谋求更多的财力来缓解财政支出压力。

(三)农村土地产权制度的不完善为“土地财政”的产生提供了可能性

我国法律规定，农村土地归集体所有，城市土地归国家所有，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。这一产权制度曾在20世纪80年代的农村改革中发挥过积极的作用，但随着我国市场经济的发展和城镇化进程的推进，其缺陷日益显著。

首先，农村土地归属不明确。我国法律明确规定农村土地归集体所有，但是我国的农村集体组织有三个层次：乡镇农民集体经济组织、村农民集体经济组织、村民小组农民集体经济组织，对于产权具体归属于哪个层次的集体组织并不明确，出现了实际所有者“虚置”的状况。其次，农村土地产权权能缺失。完整的产权包括所有权、使用权、收益权和转让权，但是我国农村集体所有的土地既不能进行抵押和出租，也不能直接进入土地市场交易，必须通过国家征收再出让。最后，农村土地使用权不稳定。由于我国土地实行二元所有制结构，当国家因利益需要而征收农村土地时，土地承包者除了解除土地承包关系以外别无选择。

农村产权制度的缺陷，使得地方政府在土地一级市场上处于垄断地位。地方政府既是征地政策的制定者，又是征地政策的执行者；既享有征地的决定权，又享有征地补偿的决定权。农村土地所有者在土地征收过程中完全处于劣势地位，没有讨价还价的权利，地方政府成为征地与卖地中的最大受益者。因此，我国农村土地产权制度的缺陷，为“土地财政”的产生提供了可能性。

三、“土地财政”的影响分析

那么，土地出让金收入的快速增长是否有效地缓解了地方政府的财政压力呢？从表3我们看到全国土地出让金收入中，除了将接近40%的收入用于征地、拆迁补偿以及补助被征农民外，另有将近30%的收入被用于城市建设，极大地推进了地方的城市化进程，提升了地方的基础设施建设水平。卢洪友等(2011)通过计量模型研究认为，“土地财政”行为有效地缩小了地方人均真实财力缺口，并促进了地方基础建设、教育服务和城市公共环境等公共服务供给水平的提高。其次，分税制改革为加强中央的财政调控能力，对中央与地方的收入范围进行了调整，在中央收入比重提高的同时，地方政府面临着财政困难。“土地财政”的发展，增强了地方政府的综合财力，土地出让金收支差额的存在，使得地方政府有机会利用预算外收入来扩充预算内支出，扩大公共财政的覆盖范围。

但是，在肯定“土地财政”所带来的正面作用时，我们也应该充分认识到“土地财政”行为所带来的消极影响：

第一，影响代际公平，加剧地方财政风险。土地出让金是若干年土地使用权的地租之和，本届政府获得的土地出让金实际上是一次性预支了未来若干年的土地收益总和，是对土地收益的“透支”。这种短期化的土地收益行为会影响资源的代际公平，使得各届政府无法实现收益共享，导致其在任期内热衷于批地卖地。同时，地方政府在获取土地收益之后，并未对其进行合理的分配与利用，而是选择一次性纳入当期的财政收入范围内来扩充当期的财政支出规模。“土地财政”收入使用安排的不合理，以及土地资源的有限性决定了以土地收益为主的地方财政不具有可持续性。在地方政府过度依赖的情况下，一旦“土地财政”出现问题，就会影响地方财政的安全，增加其财政风险。

第二，进一步推高房价，加剧购房困难。在现行状况下，土地使用权一般通过协议出让制度或招拍挂制度予以转让。在协议出让制度下，开发商为获得更大的利润空间，会通过各种渠道进行寻租，以期通过非市场途径获得土地使用权，而地方政府受政绩考核目标的驱动，会接受并导致这种寻租活动的扩大。开发商以非市场价格获得土地使用权，土地市场价格不能真实反映土地资源的稀缺情况，不利于资源的优化配置。在招拍挂制度下，开发商的寻租活动在一定程度上受到限制，但是由于地方政府处于垄断地位，依旧可以通过各种方式来操控土地的出让价格，使得土地出让金居高不下。在这两种情况下，开发商都会将取得土地使用权过程中的成本费用转嫁到购房者身上，抬高房价。

第三，导致耕地大量流失，造成农民失业。土地属于稀缺、不可再生资源，地方政府以发展经济的名义，大量征地导致耕地流失，对土地资源的可持续利用产生了严重的影响。我国人口众多，耕地的大量流失，对我国粮食安全构成严重的隐患。此外，政府大量征地会导致农民无田种地。据统计，一般情况下每征用1亩农地，就会伴随1.5个农民的失业。过多的失业人口不仅不利于经济的发展，同时也会危及社会稳定与和谐。

四、政策建议

从某种程度上来说，我国现行的“土地财政”行为，同美国建国初期的土地财政政策类似：美国建国初期，政府面临着国家财政困难，于是通过一系列的土地法案将土地收归为国有，再将国有土地出售以获取土地的资产性收益。此后，美国土地财政收入经历了四个发展阶段：以土地出售为主的时期；财产税普遍征收的时期；土地财政向地方政府转移的时期；地方财政收入以财产税为主的时期。鉴于土地的特殊属性，以土地出售为主的“土地财政”只能起到暂时性的缓解作用，其与地方政府财政收入来源的稳定性与可持续性要求相背离。但是，从上文的分析中我们可以知道，以出售土地为主的“土地财政”的存在同我国当前实施的财政分权制度具有紧密的联系，利弊共存，是历史发展的必然产物。因此，当前我们需要做的并不是彻底消灭“土地财政”，而是应该思考是否可以对其进行完善，使其发展具有可持续性。

基于上文的分析，笔者认为要解决当前地方政府对“土地财政”的过度依赖，首先，应当对分税制进行调整与深化，完善和加强中央对地方政府的转移支付，赋予地方政府与其事权相匹配的财力；其次，应当借鉴美国土地财政收入的发展历程完善我国的“土地财政”。

(一)对分税制进行调整与深化，完善和加强中央对地方政府的转移支付

财政分权理论主要是通过发挥下级政府的信息优势来提高资源的配置效率，但是，由于收入与支出在政府间的划分遵循不同原则，以及中央政府在集中财权的前提下，依靠行政权力优势过度下放事权，中央与地方本级必然达不到各自收支平衡。因此，一个有效的分税制应当合理配置税基，在财力与事权相顺应的基础上，运用转移支付手段使得各级政府的财力与事权相匹配。

图3　1994-2012年中央对地方的转移支付情况(亿元)

资料来源：各年《中国财政年鉴》

如图3所示，从总量上来看，我国中央对地方政府的转移支付力度不断提高，据中央财政预算报告，2012年中央对地方政府的税收返还和转移支付达到了45383亿元。转移支付增加了地方政府的财政收入，但是，针对不同形式的转移支付，其缓解地方财政压力的效果不尽相同。相比较而言，财力性转移支付，一般是为满足地方基本公共服务而存在的，地方政府可以因地制宜地统筹安排资金的使用，具有较大的灵活性，能够有效地满足地方财政支出的需要，缓解其财政压力。而专项转移支付资金的使用往往受到中央政府的限制，很多情况下还要求地方政府出具相应的配套资金，不但不能有效地缓解地方政府的财政问题，还可能进一步加剧其财政压力。因此，笔者认为，在当前地方政府广泛面临财政压力的情况下，为防止其过度依赖“土地财政”，应该继续深化发展与完善对地方政府的转移支付，合理地提高财力性转移支付的比重，给予地方政府足够的可灵活支配的资金。

此外，Musgrave(1959)证明，只有收入与支出责任相对应时，分权才能有效地改善公共福利。在中央与地方之间，财力与事权的关系、财政收入的分配方式等都会对地方政府产生不同的激励效应，倾向于中央的财政分配方式虽然可以维持较强的财政能力，但是容易损坏地方政府的积极性。同时，长期依靠转移支付来平衡地方政府的财力与事权，容易形成对中央划拨资金的依赖，财政资金的使用效率会降低，可能会扭曲对地方政府的激励效应。因此，从长期来看，应当对现存的分税制进行调整与深化，力求使地方政府拥有与其事权相匹配的财力。

(二)对现行“土地财政”进行改革

“土地财政”的存在，一方面缓解了地方政府的财政压力，另一方面增加了地方政府的财政风险。提出彻底消灭“土地财政”观点的人，往往只看到其带来的负面影响，却没有正确认识到以出让土地为主的“土地财政”的存在具有其历史必然性和阶段性。回顾美国土地财政收入的发展历程，其成功地实现了土地财政收入由中央政府向地方政府的转移，以及土地财政收入以土地的资产性收益为主向以财产税收入为主的转变。在我国地方政府面临财政压力、缺乏地方稳定税源的情况下，笔者认为我们应当借鉴美国的经验，对“土地财政”进行改革。

从当前的实际情况出发，逐步在全国范围内开征房产税将有利于“土地财政”的转型。第一，土地资源的有限性，将导致土地出让金收入逐渐枯竭，发展以房产税为主的“土地财政”符合地方财政收入的稳定性和持续性要求。第二，开征房产税有利于土地财政收入向地方政府预算收入转移，保证地方政府拥有稳定的财政收入。第三，房产税的开征能够有效地控制房价，抑制房地产的投机行为，有利于房地产市场的健康发展。2011年1月28日，上海市、重庆市已经率先在原有的土地财政收入的基础上，开征房产税。通过大城市的试点，再逐步扩展到全国范围内，能够更稳定、有序地保证“土地财政”的转型。

参考文献略。作者：黄国龙 蔡佳红；来源：《宏观经济研究》2013年6期。

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