当代中国决策体制的形成与变革21

发布时间：2016-11-29 14:12

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当代中国决策体制的形成与变革；政治体制改革的主要内容；1978年党的十一届三中全会的召开,不仅实现了党；??1987年,中共是实现决策的民主化和科学化；??十三大??政治报告中明确提出??党的决策的民；??2007年10月,胡锦涛在??十七大??的重；政治报告中强调,??从各个层次、各个领域扩大公民；??关于中国决策体制的改革,可以从主化的重点建设；确定决策

当代中国决策体制的形成与变革

政治体制改革的主要内容。根据新制度主义政治学的理论,制度变迁可分为自发的诱致性制度变迁和政府发动的强制性制度变迁。中国的决策体制改革属于中国共产党主导下的强制性制度变迁。

1978年党的十一届三中全会的召开,不仅实现了党的工作重心由??以阶级斗争为纲??向??以经济建设为中心??的战略转移,而且启动了中国决策体制改革的进程。1980年8月18日,邓小平在中共中央政治局扩大会议上发表??党和国家领导制度的改革??的讲话,向全党提出了改革党和国家决策体制的政治任务。1986年7月31日,时任国务院副总理的万里发表??决策民主化和科学化是政治体制改革的一个重要课题??的讲话,明确提出了决策体制改革的基本目标

??1987年,中共是实现决策的民主化和科学化。万里的这个讲话代表了中共中央的集体意志。

??十三大??政治报告中明确提出??党的决策的民主化和科学化??。这是中国共产党历史上第一次在党的代表大会的政治报告中表达了这一主张,这也意味着促进决策的民主化和科学化已成为全党的意志。2002年11月,江泽民在??十六大??政治报告中,强调??正确决策是各项工作成功

??2007年10月,胡锦涛在??十七大??的重要前提??,并对改革和完善决策机制提出了总体要求。

政治报告中强调,??从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与??,提出推进决策科学化、民

??关于中国决策体制的改革,可以从主化的重点建设领域是??增强决策透明度和公众参与度??。

确定决策体制改革目标、决策结构、决策方式和决策机制四个方面展开讨论。

首先,在决策体制改革目标方面。实现决策的民主化、科学化和法治化既是中国共产党由革命党向执政党转变的内在逻辑的展现,也是实现决策体制现代化的客观要求。如果说,决策的民主化体现的是一种价值理性,那么,决策的科学化、法治化则体现的是一种工具理性。将决策的民主化、科学化和法治化确立为决策体制改革的目标,既是对??文革??沉痛教训的深刻总结,也是对建设社会主义的规律的重新理解和对共产党执政方式的正确把握,更是对决策规律的深刻认识。中国决策体制改革的首要任务就是明确决策体制改革的目标。正确地确定决策体制改革的目标不仅为决策结构、决策机制和决策方式改革指明了努力方向,也为决策体制具体内容的改革指明了路径。目标管理理论有一条原理是,推进面向未来的发展,首先是明确发展的目标,没有了目标,选择什么方法和路径就变成了没有意义的事情。决策的民主化是实现人民民主的内在要求,是整合各方利益诉求、广开言路、反映民意的制度安排。决策的科学化是把科学引入决策的过程中,利用现代科学技术手段,采用科学的方法,按照科学的程序,通过科学的论证,为正确决策提供技术支撑。决策的法治化是将决策主体、决策过程和决策内容纳入法律调整范围,严格依照法律进行决策。在一个现代的决策体制中,民主决策、科学决策与依法决策是不可分的。没有民主,不能广开思路、言路,就无法凝聚专家和群众的智慧,就无法充分反映广大人民的根本利益和诉求,决策也就丧失了公信力,科学化就失去了意义。没有科学化,没有一套严格的决策程序,没有完善的决策支持系统和科学的决策方法,决策的正??参见??万里文选??,北京:人民出版社,1995年,第514??532页。万里这个讲话稿邓小平看后批阅:

??很好,全文发表!??与此同时,陈云也批阅了这份讲话稿:??这个讲话,解决了我们党多少年以来没有解决的一个重要问题。??(参见??为了决策科学化民主化:软科学发展20周年纪实之一??,??科技日报??2007年1月10日)这意味着,决策的民主化、科学化是党中央确定的决策体制改革的目标。

??江泽民:??全面建设小康社会??开创中国特色社会主义事业新局面??????在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告??,??人民日报??2002年11月8日。胡锦涛:??高举中国特色社会主义伟大旗帜??为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗??????在中国共产党

第十七次全国代表大会上的报告??,??人民日报??2007年10月25日。

中国社会科学??2011年第3期

确性无从检验,就会经常做出错误的判断,民主化也就成了形式上的东西,没有了实质的意义。没有法律的规范和约束,决策就会失去限制,就会变得随意、不稳定和无法预期。在决策民主化、科学化与法治化三者关系中,民主是基础、是目的,民主规定着决策的价值取向;而科学是方法、是技术手段,科学既无法回答不同利益群体、不同价值之间的平衡问题,更无法回答生命的价值和人类的道德选择问题,所以,科学的方法只有服务于民主的目的才能体现其功能;而法治则是民主决策理性、有序运行的保障和条件。决策的民主化、科学化和法治化规定了决策体制改革的目标和方向,但这种目标只有落实到决策结构、决策方式和决策机制的具体制度的改革上,决策的民主化、科学化和法治化才能变成一种可操作的、现实的过程。

其次,在决策结构改革方面。改革决策权力高度集中的决策结构,是实现决策民主化和科学化的客观要求。经过多年的改革实践,已经初步形成了一元主导、多元参与的决策结构。具体表现为:(1)在保持共产党在决策结构中领导地位的前提下,注重决策权力的横向划分,按照执政党与国家政权机关的不同职能,对公共权力进行合理分工并使之法律化、制度化,使过去??党政不分??、??以党代政??、党包揽一切的状况得到了明显改变。中共??十二大??通过的党章中明确规定:??党必须在宪法和法律的范围内活动。党必须保证国家的立法、司法、行政机关????积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。????这项规定为理顺中国共产党与国家政权机关的关系提供了基本的法律依据。第一,明确了中国共产党必须依法决策,而且中国共产党制定的方针、政策只有经过国家机关的法定程序才能上升为国家意志,成为指导整个国家生活的法律和公共政策。第二,中国共产党必须保证国家立法机关、行政机关和司法机关依照宪法和法律独立负责地行使各自的职权。??党必须在宪法和法律的范围内活动??的规定,是中国共产党历史上首次明确将党置于法律的约束之下。这不仅对于防止党员和领导人享有超越法律之上的特权,改变过去的??以言代法??、??以政策代替法律??的现象具有重要的作用,而且也标志着中国开始了从??人治??向??依法治国??转变的历史性进程。为了适应党的领导方式和活动方式的转变,从党中央到地方党组织都调整了党的组织形式和工作机构。各级党委不再设立不在政府任职但又分管政府工作的专职书记、常委。撤销了过去与政府机构重叠对口的部门,把管理的行政事务转给政府有关部门管理。凡属国务院职责权限之内的事务,一般不再以党的名义做出决定。例如,国家为应对世界范围金融危机的冲击,2008年11月8日由国务院召开常务会议,研究部署并正式公布了进一步扩大内需促进经济平稳较快增长的措施,也称为??四万亿投资计划??。(2)为了改变过去决策权力集中于个人手中的现象,健全了从中央到地方党的集体决策制度。主要做法,一是党中央不设主席只设总书记,总书记负责召集中央政治局、政治局常委会会议,主持中央书记处工作。二是理顺中央政治局及其常委会与中央书记处、中央全会的关系,建立中央政治局常委会向中央政治局、中央政治局向中央全会定期报告工作的制度,积极发挥中央委员会集体决策的作用;明确书记处不具有决策职能,只是中央政治局及其常委会的办事机构;三是建立通过正式会议做出集体决策制度。凡属事关国家和社会发展全局的重大决策,视其重要程度,分别由中央政治局常委会议、中央政治局会议、中央工作会议、中央委员会全体会议、党的全国代表大会讨论决定;国务院工作中的重大事项,必须经国务院全体会议或国务院常务会议讨论决定;建立中央政治局、政治局常委会工作规则、会议的议事规则和生活会制度,使集体决策制度化;建立重大问题决策征求意见制度,重大决策之前,都要充分发扬党????中国共产党章程??(中国共产党第十二次全国代表大会一九八二年九月六日通过)。参见中国共产党历

次全国代表大会数据库,

当代中国决策体制的形成与变革

内民主,深入进行调查研究,认真听取各地、各部门、各民主党派的意见,集体讨论做出决定。例如,党的十七大报告和党章修正案征求意见的范围,由过去的在省部级领导班子中征求意见,扩大到党的十六大代表和新当选的党的十七大代表。(3)为了改变过去领导干部实际上的终身制,建立了严格的领导干部任期制度和退职、退休制度。??十六大??实现了中国共产党最高领导层的正常化、规范化、体制化的新老交替。领导干部实行任期制的深刻意义在于,通过权力的和平、规则的交替,形成制度化的决策自我修正和调节机制。而领导干部退休制的确立,则意味着一个社会具有了将政治家还原成普通人的能力,是一个社会政治文明的重要标志。(4)完善共产党与各民主党派的政治协商制度,扩大民主党派参与重大决策的权力。1989年,中共中央颁布了??关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见??,确定了民主党派的参政党地位。1993年召开的第八届全国人民代表大会第一次会议,将??中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展??载入宪法,从而使多党合作与政治协商制度有了宪法依据。目前,民主党派参与政治决策主要是通过两种制度化方式:一是直接通过提出政策建议或提案的方式参与决策。如1986年3月,九三学社成员向中共中央提出了??关于跟踪世界战略性高科技发展的建议??,中共中央、国务院根据这个建议,制定了中国科学技术发展史上具有里程碑意义的??高技术研究发展计划(863计划)纲要??;如中共中央做出的建立上海浦东经济开发区的重大决策,就是根据民盟中央向中共中央报送的??关于建立长江三角洲经济开发区的初步设想??制定的。二是与中国共产党在重大决策之前进行民主协商。1990年至2009年,中共中央、国务院及委托有关部门召开的协商会、座谈会、情况通报会达287次,其中中共中央

??民主党派参与政治决策既是决策民主化的重要形式,也是总书记主持召开或出席的有85次。

决策科学化的重要内容。民主党派通过协商会、座谈会或政协大会,以书面意见建议或发表意见的方式参与国家重大问题的协商,一方面,有利于各民主党派的意见和主张在政治决策中得到充分表达,使决策具有广泛的代表性和包容性;另一方面,也是党中央广集民智,实行科学决策的重要环节,从而有利于减少决策失误。(5)建立相对独立的决策咨询机构,完善决策结构科学化功能。决策咨询机构的相对独立性是指,在组织上它不是权力系统内部的一个政策研究部门,它的工作方式不是行政化的;在政策咨询,特别是为决策提供论证方案的研究过程必须是独立的。也就是说,任何形式的研究课题都应由专家根据客观实际,按照科学方法得出自己的结论,而不是决策者先作结论,由专家来??证明??这一结论的合理性。改革开放以来,政策咨询机构和专家、学者为重大决策提供智力支撑和决策咨询,发挥着日益重要的作用。随着重大决策事前广泛征求意见和决策方案论证的制度化,决策咨询系统不仅承担着保障科学决策相对独立的职能,而且成为决策结构中不可替代的重要组成部分。近年来,特别是在一些重大公共政策制定方面,专家、学者参与的广度和深度都有了明显的进展。例如在国家中长期科技发展规划制定过程中,全国就有4000多位各个领域的专家参与其中。(6)大众传播媒体成为决策结构的重要组成部分。随着我国大众传播媒体产业化和市场化方向改革的深入,促使大众传媒的角色认知和功能发生了重要的转变。大众传媒要想通过增加收视率来提升广告收入以维系自身的生存和发展,就必须考虑民众的需求,倾听民众的心声,通过反映社会现实、表达民众的诉求来建立公信力,这就从根本上改变了它过去仅是党和政府的喉舌,而日益成为表达民意、在政府与公众之间进行信息沟通的重要平台,成为增强国家制定政策透明度的重要窗口。特别是互联网的普及,为社会不同利益群体提供了一种十分便捷的互动交流、参与决策的平台,使??张献生:??中国参政党的理论价值和实践意义??,??政治学研究??2010年第2期。

中国社会科学??2011年第3期

得大众传播媒体参与和影响决策的作用更加凸显。

再次,在决策方式改革方面。改革开放以来,随着决策民主化与科学化的改革进程的深入,决策方式也发生了深刻的变革。主要表现在两个方面:(1)在决策方法改革方面,从经验决策为主转向经验决策与科学决策相结合以科学决策为主上来。由于现代社会是一个流动性很强、信息的流通量不断增大、各种因素紧密关联、高度复杂的风险社会,使得过去那种凭借领导者个人的经验和智慧进行直接决策的方法已经难以达到正确决策的目的。例如过去由于技术的缺失和认识方法的简单,国民经济核算体系只偏重于经济产值及其增长速度的核算,而忽视国民经济赖以发展的生态资源基础和环境条件的约束核算,一些决策导致了生态环境受到破坏,造成的损失和长期负面影响难以计量。所以,改革开放以来,中国共产党不断强化决策科学化的改革力度,把现代科学技术手段和工具、科学的分析方法及科学的运作程序引入到决策的过程中来,为正确决策提供技术支撑。主要做法为:一是建立民主、科学的决策论证制度,凡是国家重大发展战略、规划的制定、重大工程建设、涉及民生的公共政策的制定都要经过民主的论证程序,需要通过专家的科学论证,形成论证报告后才能提交决策机构讨论决定。二是在决策过程中采用科学的决策方法,如针对国家与社会发展全局和长期目标的决策,通常采用总体目标法、系统分析法、综合平衡法和战略规划法等;如针对某一方面重大问题的决策通常采用经验总结法、逻辑推理法和典型调查法等。三是运用科学技术手段和工具参与决策过程,提高决策的精确度。当针对一些相当复杂的问题,又需要得出相对精确分析的结论时,一般决策方法就不能满足这样的要求,如对经济发展趋势的预测等。因此,要运用一些现代决策技术方法和工具来辅助解决。主要决策技术手段和工具有:一是采用数学分析工具,将决策对象所包含的相关变量全部进行量化,建立相应的数学模型,根据数学模型进行运算和推导,获得精确的计算结果,然后做出符合实际的决策;二是借助计算机,针对要解决的问题,在掌握较翔实数据的基础上,建立几种解决问题的模拟模型,经实验认为符合实际要求后,根据模拟模型做出正式决策。当然强调决策的科学化,并不是否定人类的经验,更不是否定经验在决策中的特定作用。(2)在决策形式改革方面。为了适应决策民主化的要求和满足公民的知情权、表达权、参与权和监督权需要,30多年来,通过决策体制改革的不断推进,也吸收了地方基层单位决策形式的创新经验,如??村务公开??制度,推动了中央决策形式从封闭向开放的转变。这种转变是一种渐进的过程,主要表现为:一是从政务公开到党务公开。自中共??十三大??提出??提高领导机关活动的开放程度,重大情况让人民知道??以来,决策形式的开放最初始于政务公开,即推行政府公开办事制度。随着政务公开的实践在全国上下的全面展开,收到了良好的社会效果,特别是受到了民众的欢迎,也推动了党务工作的公开化。中共十六届四中全会明确提出??建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度、重大决策征求意见制度,逐步推进党务公开,增强

??这是在中国共产党历史决议中第一次提出推行党务公开,标志着党内党组织工作的透明度??。

民主迈出了重要的一步。二是从局部的公开到全流程的动态公开。政务公开首先从公开办事开始,公开是局部的、某个方面的,后发展到政府行政权力运行过程的公开。为了防止有些政府部门公开内容不全面、不清晰的问题,国务院政务公开办公室要求各级政府编制政务公开目录,依照行政权力运行程序绘制并公布流程图,按规定主动或依申请公开行政权力运行过程,实行政府权力运行过程的动态公开。三是政务公开逐步法制化。为了解决有的地方和部门政务公开??参见??中共中央关于加强党的执政能力建设的决定??,人民网??中国共产党历次全国代表大会数据库??,

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不规范,随意性较大,想公开就公开,不想公开就不公开的问题,国家加快了推进政务公开的法制化进程。2005年3月,中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布了??关于进一步推进政务公开的意见??,明确提出要建立健全政务公开的法规制度。经过两年的工作,??政府信息公开条例??正式颁布,并于2008年5月1日开始试行。这个条例的实施,对于保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息,提高政府工作的透明度有了切实有效的法律保障。四是从公开到全方位开放。决策公开是为了满足公民的知情权,便于社会各界的监督,使决策权力在阳光下运行。而决策开放则是为满足公民的参与权,便于吸纳和集中社会各界的意见和智慧,体现决策的公共性价值。近年来,国家加快了决策开放的进程,决策开放的形式日益多样化,如广泛推行新闻发布制度、重大事项社会公示制度和社会听证制度,大力推行电子政务,构建政务公开网络化平台等。中共??十七大??明确规定/推进决策科学化、民主化,完善决策信息和智力支持系统,增强决策透明度和公众参与度,制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要

12008年4月15日,十一届全国人大常委会第二次委员长会议决定,今后法公开听取意见0。

律草案一般都向社会公布,广泛征求各方面意见。自从2005年5物权法6草案公布、征求意见以来,共有35部法律草案公布、征求意见。5国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010)2020年)6,从2008年8月启动,到2010年5月5日国务院常务会议讨论并原则通过。5规划纲要6的制定历时1年零9个月,共有500多位专家学者参加11个重大战略专题组,在境内外先后召开座谈会、研讨会1800余次,参与人员35000余人次,经过40轮大的修改,两次面向社会各界公开征求意见,第一次收到意见建议210多万条,信件14000多封;第二次收到意见建议

o重大决策形式的全面开放是2179万条,各界人士通过网络、媒体发表评论看法约249万条。

中国共产党决策体制改革的重要内容,是提高执政党公信力的重要举措,也是自信心的公开展示,更是对公民权利的尊重。

最后,在决策机制改革方面。决策机制建设是决策民主化、科学化的重要内容,也是民主化和科学化的实现形式。过去在中国共产党历史上也强调要发扬民主,并把民主集中制作为中国共产党决策的指导原则,但当遇到问题,特别是对问题又有不同的意见和看法时,曾发生过背离了民主集中制原则而独断专行的现象。形成这种现象的原因可能是多方面的,其中一个重要的原因,是只讲民主决策的原则,而忽视了民主决策机制和程序建设。程序化的决策机制是保证决策民主和决策科学的必要条件,如果决策民主化只是停留在原则上,而没有相应的实现机制和严格的程序做保障,决策的民主化就只能是一种时髦的口号;如果决策的民主化只有原则性的规定,而没有具体的程序性安排,决策的民主化也只能是纸上谈兵,没有可操作性和可行性。在这个意义上说,决策机制的建设对促进决策的科学化、民主化具有不可或缺的功能。改革开放以来,国家在决策机制改革方面做出了相当大的努力,对促进决策的民主化和科学化起到了重要的作用。决策机制改革主要表现在两个方面:一是建立健全决策程序,即将相互关联的决策步骤、阶段按照一定的先后次序排列,形成有序的决策流程。通过决策过程的程序化安排,防止盲目拍板、轻率决策情况的发生,确保决策目标的实现。二是从非制度化向制度化转变。为了改变过去领导人凭经验拍脑袋决策的做法,保障决策程序能够成为具有刚性约束力的规则,近年来国家强化了决策机制的制度化建设。中共十六届四中全会进一步提出,建立广1

o胡锦涛:5高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗)))在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告6,5人民日报62007年10月25日。焦新:5中国教育改革发展的纲领性文件)))教育规划纲要工作小组办公室负责人答记者问6,5中国教

育报62010年7月31日。

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