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加强民间组织能力建设的有效途径

日期：2008年7月23日 | 来源：人大复印报刊资料全文数据库除特别声明外，本站不拥有文章版权。如引用，请注明原始出处。 | 国公网

　加强民间组织能力建设的有效途径

黄浩明

    一　民间组织能力建设的基本内涵
    民间组织是从非政府组织（Non-governmental organization,NGO)的翻译过程中形成的意译之词。非政府是相对于政府而言的。关于非政府组织部门的共通名词，各个国家使用的范畴和内涵均有不同，在这个多元结构的社会体系中，强调统一是不可能的。在中国，由于社会变革、经济发展和文化传统等诸多方面的不同，，民间组织的定义与西方发达国家存在较大的差别。目前，中国民间组织的范畴主要包括社会团体、基金会和民办非企业单位，还没有将事业单位、非营利性的公司等包括在内。
    根据国家民政部的业务统计，截止2002年底，全国社会团体有13.3万个，基金会1268个，民办非企业单位11.1万个。（注：2003，民政部网站。）民间组织的发展已经由过去单纯的数量增长转移到提高质量上来，在数量、种类、结构和布局等方面正逐步满足经济发展和社会进步的巨大需求，在配合政府改革、促进公益事业、调解社会矛盾、和谐人际关系、保持社会公平、维护社会稳定、弘扬先进文化等方面发挥着越来越重要的作用，与企业、机关、事业单位一起成为我国重要的社会组织。但客观上，中国民间组织的发展仍处于一个初级阶段，民间组织自身的能力建设普遍不足。不少民间组织成立之后，不知如何面对社会进入市场，如何申请项目，内容人员、财务如何管理，不知如何去通过社会实践促进机构发展和筹集资金，以满足不同社会阶层的需求。
    能力建设从字面上讲是指一个国家、机构或一个人能够实现其需要创立的新事业或建立的新设施所具备的主观条件。民间组织的能力建设则强调组织性，它是一个机构为了实现机构的远景和宗旨而应拥有的筹措和管理社会资源所需要的基本能力。其基本内容应包括治理能力、创新能力、协调能力和持续发展的能力。
    民间组织的治理能力涉及到机构的制度建设、人力资源管理机制、社会资源的动员机制、理事会成员的组成和理事会的政策治理框架等。在民间组织发育阶段，治理能力的作用尤为重要，机构治理安排是一个机构的基本生存问题和长远战略的设计关键点，影响到机构动员社会资源策略的完成。机构治理的本质是作为机构的领导人能否最大限度地调动机构所有相关人员的积极性，分享机构的理念、宗旨和价值。
    民间组织的创新能力关系到机构存在的价值和它在社会活动中的影响力，关系到机构的品牌建设、吸引专业人员进入等基本问题。在民间组织发展过程中，机构的创新不仅仅是机构人员的更新、知识的更新、项目设计的更新，更为重要的是机构价值、观念的更新，即如何确立为实现人类更美好的生活而努力奋斗的远大目标。一个机构、一个国家以至社会基层的社区组织、草根组织，制度创新是有限的，但人们对理论的创新和理想的憧憬是无限的。在今天复杂和动荡的国际社会中，民间组织的存在价值在于不断追求人类传统的或业已不复存在的古典精神。人类对理想的理解存在着巨大差别，寻找共同理念的过程显然是困难的，这就决定了民间组织的理念更新的重要性。因此，创新机制的存在和发展将推动民间组织本身的改革，使之朝着有利于社会稳定、有利于和平地处理国际事务争端的方向而发展。
    民间组织的协调能力是指机构协调、开发和更新拥有的社会资源去实现机构长远目标和近期目标的能力。民间组织的社会资源包括政府资源、企业资源和社会各阶层的资源，尤其是公民社会中强调的个人志愿精神资源，这些都是协调工作要处理的对象。由于资源的拥有者和捐赠资源使用权限等的不清晰会造成民间组织领导人在资源开发认识方面的误区，对筹资的源动力认识不清，因此，机构协调能力在民间组织的起步阶段就极其重要，它决定了机构理事会在设计运行机制方面是否具有超前性。一般来讲，协调能力的基本内容应包括高层管理人员对事件的分析能力、与客户交往的沟通能力、在公共场合的演讲能力、与合作伙伴的谈判能力和对处理应急事件的应变能力。协调工作的复杂性就在于它与人打交道。经验表明，机构成功地协调某一事件的标准不在于它的结果，而在于它的过程，因为在实际工作中，这一协调进程包含很多不确定因素，例如机构领导人的知识范畴、合作意识，机构的利益设计和潜在的威胁及风险等。
    民间组织的持续发展能力是指一个机构在实现其远景、宗旨和目标过程中，能够形成一个均衡的发展机制，既具有解决现实困境的能力，又具备结合机构的战略设想而达到持续发展的控制能力。机构的持续发展能力包括机构业务上的稳定发展，机构人员的不断成长和成熟，机构财务在合理范围内的基本平衡。强调机构的持续发展能力并不排斥机构业务上的创新和协调能力。目前，中国民间组织的持续发展能力面临着许多挑战，因此这一课题具有重要的研究价值和实用性。
    综上所述，民间组织能力建设的内容相当丰富，涉及的范围也较为广泛。因此，应集中研究基本的共性问题，在实践中归纳总结，而对于特殊的行业性的问题，需要因地制宜，不宜寻求统一标准。
    　　二　民间组织能力建设的外部环境分析和研究
    民间组织的能力建设与机构的外部环境关系是非常密切的，也是影响民间组织发展的重要因素。目前，随着中国加入WTO，宏观的法律制度日趋完善，与民间组织的发展和协调相配套的法律、规范和政策也得到较大的推进，但还存在许多制约因素。本文结合目前国家层面对民间组织的法律和政策，借鉴国外的经验教训，提出外部环境的政策分析和研究思路。
    　　（一）现行法律不利于民间组织的能力建设
    众所周知，一部法律的形成需要花费较长的时间，而能否达到目标又需要实践来证明。从“民法通则”上看，目前中国只有四种法人：政府法人、企业法人、事业单位法人和社会团体法人。而社会团体法人定义的范围比较模糊。例如，国务院在1998年已颁布了“民办非企业单位管理条例”，但对于民办非企业单位的法律地位却未能明确。与民间组织发展相关的重要法律有“公益事业捐赠法”“信托法”（其中有公益信托章节），但这些法律还缺乏相应的补充条例，实际操作起来比较困难；其他相关的法律如“遗产税法”“个人和企业捐赠税收减免”“公益机构的法人地位”等内容还无章可循。现阶段中国的税收和减税政策还存在一些问题，必须进行相关的改革，以促进民间组织的发展。例如应在捐赠法的操作条例中明确规定，民间组织必须到税务机关申请，经过专家咨询和政府审定之后，才能获得税收减免的登记证书和特别税号。这一方面有利于民间组织朝着规范化的方向发展，另一方面也利于政府全面了解民间组织的经营状况和管理业绩。又如建立个人和企业捐赠的抵税制度，这将促进民间组织能力建设，并能够增加机构的透明度，减少公益腐败，大幅度地提高捐赠金额，由此也会对平衡社会矛盾、促进社会公平起到非常重要的作用。
    　　（二）民间组织政策法规的局限性
    1998年国务院出台了两部重要的条例即“社会团体登记管理条例”和“民办非企业单位管理条例”。条例中均规定，社团专职工作人员待遇按事业单位的标准执行，会计制度也仿照事业单位的会计制度执行。以上规定是在一定历史条件下形成的，也是可以理解的。但随着市场经济体制的逐步建立，各类民间组织不断发展，这两部条例的不少内容需要更新，否则将制约民间组织的治理和创新能力的建设。例如：事业单位的定义是特指没有生产收入，由国家经费开支，不进行经济核算的事业机构（区别于“企业”）。客观上讲，中国大多数事业单位都有生产收入，经费并没有纳入国家经费预算之中，也需要进行经济核算。民间组织与事业单位不同，不应照搬事业单位的会计制度。中国现有事业单位有国家全额拨付资金、部分拨付资金和机构本身自收自支三种形式，而民间组织的机构大部分属于自收自支型，或部分拨付资金型。因此建议政府应尽快出台适应民间组织本身特点的会计制度体系，使民间组织有规可循，同时也有利于社会各界的监督。另如，由于工资标准待遇规定的限制，民间组织专职工作人员的工资和收入偏低，一方面不利于吸收高水平、专业型的工作人员加入，另一方面也不利于调动现有工作人员的积极性，提高工作效率和进行机构改革。总之，只有现行政策和法规的进一步完善，才有可能引导民间组织朝着更为规范化管理的方向发展。
    　　（三）民间组织能力建设的研究和支持机构还不能够适应民间组织本身发展的需要
    加强民间组织的能力建设离不开理论研究的支持和导向。由于民间组织的理论研究涉及到社会学、组织学、管理学、政治学、法学、伦理科学、领导科学、行为科学、心理学、战略管理学等众多学科，加之中国目前的科研院所对民间组织的理论研究还处于一个初级阶段，真正形成强有力的理论研究还需要一个较长的探索阶段。目前，已有许多专家和学者介入民间组织的理论研究，这将对民间组织领导层的能力建设起到重要的推动作用。关于支持机构的研究还处于探讨阶段。建立市场经济体制是一项长期而艰巨的任务，受市场发育状况的影响，目前的经济结构制约了民间组织支持机构的形成。在市场经济的建立完善过程中，将产生一批有影响力的企业和企业家，他们将成为建立个人或企业基金会的创始人，而这批带有资金支持型的机构将促使民间组织管理更为透明，执行项目的能力要求更强。民间组织的持续发展能力的建设与支持机构的发展密切相关。
    　　（四）现行政府管理体制客观上制约了一批草根民间组织的培育和发展
    作为WTO组织的新成员，当前中国的重要任务是改进政府管理体制，推进政府决策机制的透明化。这对传统的管理体制是强有力的冲击。但在转型期间，体制的矛盾显得更为突出。例如：现有民间组织的管理机构仿效了计划经济时代的传统做法，由政府负责每一个单一社团，而这是与“小政府和大社会”的基本原理相矛盾的。政府机关作为民办非企业单位的上级机构，理论上缺乏科学根据，法人地位如何体现？谁是机构的拥有者？如果政府不管，谁来管？权力下放到何处？是理事会还是托管机构？这些还都是大问号。管理体制的问题将影响到未来的中国民间组织的发展和能力建设。目前出现的草根民间组织和部分国际民间组织不能在民政系统登记，而转向工商部门登记注册的现象，需要引起政府部门的足够关注，及时采取措施加以解决。
    　　（五）公民社会意识有待加强，志愿市场和捐赠市场政府化倾向日益明显
    中国拥有2400多年的封建社会历史，封建思想在人们心中根深蒂固，由此形成的习惯是，公民对社会发生的任何事件均将责任自然地推到政府部门和政府领导头上，让政府领导决策层难以摆脱琐碎的事务，不能站在更高的水平上开展战略性的指导工作。公民社会成熟的标志是它在政府、企业二部门角色之外承担更为综合和重要的任务，而其发展要靠社会进步、民主化思想的普及以及国民教育水平的提高。公民社会的发展与经济发展水平和社会改良思想产生有着密切的联系，并直接影响民间组织的能力建设。随着中国东部沿海地区经济的发展，要求社会改良的呼声也在加大，公民参与社会事务的自觉性和志愿性自然产生。综观全国，这种趋势将得到明显的发展。但是，由于中国计划经济时代的烙印太深，民间组织与政府部门的关系还存在着不对等的现象。例如：公益民间机构在社会上公开为某一紧急事件募集资金必须得到来自政府部门的指令，否则视为非法行为。政府承担了本应由民间组织承担的工作任务。
    　　三　民间组织能力建设的内部问题研究
    　　（一）缺乏明确的远景和宗旨陈述
    一个机构存在价值何在？它的发展方向是什么？是否有益于社会？设置的目标是否合理和可行？有没有将机构的理想告诉公众或捐赠人？为谁服务？受益人是谁？这些看上去非常简单的问题在不少民间组织的远景和宗旨中并不明确，要么概念宽泛，要么范围和领域太广。这些问题的存在，影响了民间组织在中国社会中的地位，不利于今后民间组织的健康发展。
    　　（二）缺乏市场意识
    民间组织能够为社会提供何种服务？市场服务的空间在那里？例如，中国农村有3000多万的人口处于国家贫困线之下（以年收入625元人民币为标准），民间组织能够做什么？能否帮助或能够帮助多少人口摆脱贫困，走向小康？市场定位是非常重要的基础工作。如果市场定位不确定，必将导致民间组织在社会中的认可度下降，人们有困难时，自然会找政府。目前制约民间组织进行市场定位并做出成绩的因素，一是民间组织的规模较小，可为社会提供的资源有限；二是组织职责不清，专业化程度不高。
    　　（三）缺乏诚信透明和自律机制
    由于受社会信用体系的影响，民间组织的信用度难以建立，加之不重视机构自律，导致民间组织产生诚信危机。不少机构拿不出与国际接轨的财务报告，年度报告中机构资金来源是什么、项目组成和如何支付、项目有无独立审计等问题往往交代不清，报告真实性也值得怀疑。缺乏了诚信，民间组织动员社会资源的能力必将受到影响。要解决诚信危机，只有依靠机构本身的自律和治理透明。
    　　（四）缺乏全面的资源管理系统
    在中国，民间组织的资源管理存在很多误区，例如不少民间组织认为机构的资源就是资金，并误以为利用政府的资源可能影响民间组织的独立性，这些都反映了民间组织在资源管理方面的不成熟。民间组织应对资源管理进行全面系统的安排，包括志愿人员贡献的时间、经验和业务指导，重大项目决策有没有人监督，理事会是否有志愿人员和独立理事参加等。很多民间组织对请志愿人员和独立的非利益相关理事加入组织管理工作缺乏认识，认为没有必要。这样的资源管理必然陷入单轨制，使机构的持续发展能力受到限制。
    　　（五）缺乏应有的激励机制
    民间组织在管理过程中普遍缺乏以责任为基础的激励机制。例如，民间组织的领导人经常无视个人利益的存在。原因之一是很多领导人是从政府部门退休的，他们已获得政府部门的社会保障机制的保证，并不存在个人利益问题。在业务管理上，民间组织也缺乏体现效率的竞争机制，而由于缺乏激励的原动力，即使产生了竞争机制，其作用也是有限的。
    　　四　加强民间组织能力建设的有效途径
    　　（一）民间组织应加强与政府部门的合作
    民间组织与政府部门的合作是加强民间组织能力建设的重要途径。民间组织在政府机制改革后可以承担起部分以前由政府执行的微观事务，如为政府解决就业问题提供服务机会等。民间组织应起到政策咨询、项目参与和社会事务监督的职能，帮助政府为完成其战略目标服务。另一方面政府应开放公共服务产品领域和出售政府服务，与有条件的民间组织合作，政府可以充当裁判员，民间组织成为运动员，这样的合作机制对社会、对公众、对合作双方本身均有利。政府应放权由民间组织承担志愿和捐赠市场，通过资格论证和税收减免，扩大民间组织的服务领域，为政府排忧解难。政府应努力为民间组织能力建设提供专家资源和培训机会。同时民间组织应有效地争取政府的资源，为民间组织的有序发展作出贡献。
    　　（二）民间组织与企业建立互动合作
    民间组织与企业合作，作为民间组织寻求的不仅是单一的资金支持，而且还可以在此过程中学习到先进的企业管理思想和经验，为民间组织的能力建设服务。同时也可以从企业中招聘到高层次的志愿人员提供他们的经验和时间。作为企业寻求的不仅是单一的广告效应，更重要的是说明企业的社会责任，企业从事慈善事业将是一个企业发展的重要战略内容之一，也是回报社区，与社区建立诚信关系的重要手段。当然，民间组织在与企业合作中需要谨慎分析和适当选择。例如，不少企业经营状况不佳，本身难以为继，就不宜与之合作。再如，不少企业并不能按照企业的社会责任去承担他们应尽的义务，对社会产生负面影响或生产出非安全产品，或污染了环境，这时候民间组织应承担起揭露和批评的责任。
    　　（三）民间组织之间的竞争与合作
    民间组织之间的竞争是客观存在的，也是不可避免的。目前主要是资源和人才方面的竞争。但应鼓励和提供良性竞争，双赢合作。民间组织在中国还处于初级阶段，无论在规模、人员、服务、范围、提供服务的质量等方面都面临着很多挑战，民间组织之间应互相支持，共同利用有效和有限的资源，分享管理工作中的经验和教训，互相提供能力建设的机会。合作可以共益，而恶性竞争必将导致整个公益事业的畸形发展，也不利于民间组织在社会进步和经济发展中发挥其应有的作用。
    　　（四）努力营造民间组织能力建设的内部环境
    民间组织能力建设应从内部入手，主要的方法包括民主化决策、让民间组织的工作人员包括志愿人员共同理解决策机构的远景规划和战略设计、分享共同的理念和为人民服务的共同价值观。内部培训机制包括自我学习，即每一位职员坚持缺什么补什么的原则，尤其是业务培训，应在自己工作需要的基础上有针对性地进行。有条件的民间组织应鼓励基础较好的工作人员到国内外大学深造，请国内外专家开展专门课程培训或到国外民间组织去实地实习和工作，积累国内外的经验，真正创造一个有利于能力建设的良好的内部环境。
    　　（五）利用信息技术建立起民间组织能力建设的立体式网络构架
    民间组织能力建设应以现代信息技术为基础，建立自我控制、外部推动、专家咨询、国际交流等多种形式的网络构架。例如建立分专业的专业人才咨询库，分部门的专家资料库，基层需求资料库，机构资源库，客户信息库等。信息技术的应用还包括机构内部无纸化办公，利用网络开展知识更新、案例分析、专家咨询、基层信息意见反馈等内容，使能力建设立体化。
    总之，民间组织能力建设是一个系统工程，它刚刚起步，还需要国内从事民间组织研究和管理方面的专家学者、实践者和社会各方的支持和帮助。当然，最重要的是民间组织机构理事会成员、执行人员和志愿人员本身的艰苦奋斗。

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