试论行政审批制度改革是提升行政服务效能的途径

　　[论文摘要]经济体制的不断完善与发展，行政服务与高速发展的经济的不适应逐渐凸显。近年来，无锡市坚持以行政权力公开透明运行为原则，大力推进行政审批制度改革，创新行政审批方式，提高行政服务效能，通过“两集中、三到位”和“三通四化”让权力在阳光下运行，满足了社会的多样化和个性化需求，提升了公共产品和服务的价值，营造了和谐宽松的发展环境，走出了一条富有特色的权力阳光运行之路，为无锡经济社会发展增添了新的动力和活力。

　　一、创新行政权力运行，推动政府职能转变

　　美国著名政治评论家罗伯特·基斯德尔斯基指出：“从本质上讲，政府作用被界定为提供公用物品，即那些市场提供不了的商品，而并非为追求政府目标而替代市场。”由此可见，政府的主要职能是提供公共物品与公共服务。行政审批是行政机关对社会、经济事务实行事前管理的一种手段，是行政权力运行的一个重要模式，多年来发挥了重要作用。随着我国社会主义市场经济体制的不断完善与发展，行政服务与高速发展的经济的不适应逐渐凸显。从2007年开始，无锡市推进以“两集中、三到位”为重点的行政审批制度改革，集中许可（审批）服务事项、集中许可（审批）权限和许可（审批）事项进驻行政服务中心（下称“中心”）到位、“中心”窗口授权到位、“中心”窗口人员配备到位。从2009年开始，在“两集中、三到位”的基础上推进行政服务的“三通四化”，服务体系三级贯通、绿色通道高效畅通、信息网络纵横联通和网络体系化、审批流程化、政务电子化、服务效能化。“两集中、三到位”和“三通四化”改变了政府角色越位、错位、缺位等问题，优化配置了部门行政资源，进一步明确了审批权责，进一步下放了审批权限，进一步还权于企业、还权于市场、还权于基层，减少了行政机关对市场过多的、不必要的干预，把本该由企业、行业组织和社会中介组织管的事情交给它们自己管理，更大程度上发挥了市场在资源配置中的基础性作用，有力地推动了政府职能转变。从而实现政府从无限向有限、从权利到责任、从管理向服务的转变，在不断完善经济调节和市场监管职能的同时，强化了社会管理和公共服务职能。

　　二、依法规范行政权力，实施审批阳光操作

　　信息获取不对称和权力运作不透明是产生腐败的重要原因。长期以来，一些地方政府重许可、轻监督，导致了滥用行政审批权力、以行政审批代替行政管理，使得行政审批成为滋生腐败的温床，其主要原因是行政审批设定权和适用行政审批的条件不明确、设定行政审批的事项不规范、行政审批事项不够公开。事实证明，行政审批权过多过滥、“暗箱操作”、缺少必要的制约与监督等，是产生腐败的温床。因此，深化行政审批改革，一定要在拓展行政审批公开的广度和深度上下功夫，在解决真公开与假公开、对内公开与对外公开相统一上求突破，努力为社会公众行使监督权利创造条件和提供保障。
　　无锡市通过“两集中、三到位”和“三通四化”的实施，推进政务公开，规范办事程序，优化办事流程，实现并联审批，切实解决行政权力封闭运行的问题。任何部门和单位不得擅自增设前置审批条件，消除了审批部门的自由裁量权，杜绝了“人情审批”和“交易审批”，有效地约束和规范了行政权力运行，做到“办事有程序、操作有原则”，既防止了行政权力的消极无为，又限制了行政权力的恣意妄为，从机制上切断了权力干预市场的行为，促进了行政权力依法规范运行，提高了源头预防腐败工作的针对性和有效性。
　　政府明确以“行政权力透明化”为价值取向，对审批项目实行告知承诺制和首办责任制，不得非法委托下属企事业单位、中介组织、行业协会行使行政许可权，不得超期作出或不作出行政许可决定。同时，逐步规范机关工作人员的行政行为，最大限度地降低自由裁量权和审批的随意性，控制了借审批徇私舞弊的违纪违法行为。目前，无锡市级行政审批事项已由3000多项削减至440项。所有具有行政许可（审批）权限的部门，按照“公开是原则、不公开是例外”的要求，将所有许可（审批）事项条件、程序、期限对社会公开，接受社会和群众监督。部门审批服务向行政服务中心窗口整体转移后，通过一事一表、网上流转、视屏监控，实现各部门的审批过程在阳光下运作，让行政审批工作由幕后走向前台；通过集中监管、电子监察、服务对象评判，实现程序公开、过程透明、行为规范。遏制了利用审批乱收费、滥用审批权力等侵害群众利益的行为，为公民、法人和其他组织，为社会提供了更加公开、透明、高效的优质服务，充分体现了党和政府全心全意为人民服务的根本宗旨。

　　三、行政审批流程再造，提升行政服务效能

　　行政审批是政府直接面向社会的行政权力运行方式，是公众与政府交流的一个重要窗口，其运行规范与否，对政府形象具有重要的影响。众所周知，政府的行政权力绝大多数集中在行政审批这一环节。传统审批中，各部门分散办公，相关信息公开的内容和形式不统一、不到位，使审批主体与报批方之间信息不对等，客观造成本位主义思想、放大了审批权力空间。虽然，前一阶段各地陆续成立行政审批服务中心，实行“一站式”窗口办公。但由于授权不到位，窗口渐渐沦为摆设，行政审批改革的目标并未达到。主要表现在：一是权力行使依据繁杂，透明度依然不够，社会公众查询困难；二是岗位职责不清，权责脱节，审批权力与责任脱离、与权力主体利益挂钩的现象仍较严重，推诿扯皮时有发生；三是审批程序繁琐，审批时限长、效率低，不能为群众提供优质高效的服务；四是权力封闭运行，制约手段落后，自由裁量权大，缺乏有效的监督与制约。
　　在依法行政的前提下，无锡市对行政许可（审批）进行流程改造，从梳理行政管理事项和业务工作流程等方面入手，全面整合横向、纵向之间的工作链条，促进行政审批工作的规范化和标准化。实施“两集中、三到位”后，优化了审批流程，减化了审批环节，压缩了审批时间，共减少流转环节94个，减少前置条件14个，使291个审批事项能在窗口直接办理，占许可（审批）事项的62.3%，审批时间平均缩短7.85天，办结时间提速56.5%。目前，无锡市审批办理事项的承诺时间已缩短至7个工作日，极大提升了行政服务效能。

　　四、构建行政审批网络，促进政务环境优化

　　无锡市积极推进规范、高效的审批服务模式，行政审批服务三级网络初步形成，，政务环境得到明显优化。通过整合把各级政府分散的行政、服务资源有机组合起来，把分散在各站所的审批服务事项集中起来，逐步形成合理分工、相互衔接、规范高效的审批服务体系，使审批服务成为了解民情、办理民事、解决民忧、凝聚民心、造福民众的平台。目前，无锡市建立自下而上的行政许可（审批）服务网络体系，市区和各市（县）区都已成立了行政服务中心，并将政务服务网络延伸到街办和社区。目前无锡“政务超市”已实现了市、9个市（县）区和83个乡镇（街道）的三级网络全覆盖。与此同时，无锡积极推进行政许可（审批）服务信息化平台建设，实现行政许可（审批）部门、服务窗口、服务中心的“网网相通、站站相连”，推动许可（审批）事项的网上公开、网上申报和网络审批，确保服务网络的完整和畅通。无锡市开建的“权力网上运行”信息平台在省内率先联网省政府，6000多项行政权力尽数上网公示。无锡市下一步还要将便民服务触角向村一级延伸，实施行政服务、便民服务信息网络的四级联网，不断扩大行政权力公开度及实时性，促进行政部门权力下放，把服务型政府办到企业、群众的身边。