简论土地征收权配置缺陷及原因分析

发布时间：2015-02-09 11:58

 

　　论文摘要 土地征收权包括征收申请权、征收审批权和征收执行权，它体现的是国家土地行政部门在管理土地配置活动中与土地所有权人、土地使用权人及土地违法行为人之间所形成的法律关系。当前我国土地征收权因为配置存在申请主体范围过大、审批不严以及执行操作不当等问题，从而衍生了诸多的社会矛盾，甚至危及法治进程，同时严重阻碍了城镇化进程和耕地保护的开展，本文试从我国传统法律文化、法律价值取向、我国行政体系以及权力监督的角度来分析土地征收权配置缺陷的原因，以期能够抛砖引玉，尽快破解土地征收权配置之难题。

　　论文关键词 土地征收权 配置缺陷 行政体系

　　一、土地征收权内容

　　根据权力运行的一般原理，权力的实现离不开主体的实践，依据主体行使权力的过程我们可以总结出土地征收权的应有内容。根据2004年宪法修正案第21条的规定，为了公共利益的需要，国家可以依照法律的规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。也就是说国家是土地征收权的权力主体，但由于国家不是一个实体而欠缺行为能力，无法自己实施征地行为。为了满足公益的需要来征地，必须将土地征收申请权赋予给一些主体，让他们代表国家或者人民提出土地征收申请，同时还需要将土地征收审批权授予给一些政府机关，让他们代表国家审核土地征收申请人的征收申请是否符合法律的规定，另外，还要将土地征收执行权赋予给一些主体，让他们来代表国家具体实施获得土地的行为。 因此，我们从征收权被行使的三个阶段：申请、审批、执行来分析土地征收权，这样就可以涵盖征收权的所有内容了，即土地征收申请权，土地征收审批权以及土地征收执行权，特此说明的是关于申请权与审批权属于土地征收权目前在学术界几乎是没有异议的，本文将执行权纳入土地征收权之中是考虑到我国强制拆迁、暴力拆迁以及其他在征地后期执行过程中出现诸多困境的现实需要。

　　二、土地征收权配置缺陷及后果

　　（一）申请权配置缺陷及其后果
　　1.实际申请人范围过宽，导致征地程序启动具有随意性
　　根据有关土地征收管理办法以及土地管理法的规定，可以发现土地征收申请权的主体从1953年的国有组织到1998年的任何组织和个人，直至1998年之后名义上的征地申请人只能是政府，看似申请人范围的总体趋势是在缩小，但是这种缩小只是名义上的主体缩小，在实际上主体的范围十分宽泛且具有一定的随意性，即只要取得政府的支持，实际用地人即可轻松地在“幕后”间接启动征地程序。这类规定在计划经济体制下的弊端不会十分明显，但是不适合市场经济体制。因为在计划经济体制下，任何组织都是利益共同体，其所占有的生产资料属于公有，建设单位不能通过占有土地获得增值利益，授予几乎所有建设组织征收申请权，即使有缺陷，但是不会太严重，不会对占有土地的人造成很大的损害。但是，随着改革开放的逐步推进，特别是随着社会主义市场经济的发展和完善，加之土地固有的商品属性日益显露，各种组织和个人的利益日益独立，相互之间的利益冲突日益加剧，就可能出现为了个人和组织的私利而损害土地财产权人的现象，导致征地程序的随意启动，造成行政资源的浪费和土地资源的滥用。
　　2.间接申请方式不当，引发土地财政愈演愈烈
　　在直接申请的情形之下，申请人直接以自己的名义与被申请人发生关系，并且与审批机关接触，审批机关可以更清晰的、准确的审核土地申请的公益必要性，反观间接申请，一方面因为政府本身的为公共服务的职能属性导致其有浓厚公益色彩，当政府以自己的名义来替其他主体申请之时，很容易给审批机关以及广大群众一个以申请人身份界定公共利益的误导，最终致使公共目的条款失效；另一方面政府在间接申请中充当经纪人角色，在缺乏有效监督之下很容易滋生土地征收权腐败现象，或是政府为了政绩而与开发商沆瀣一气，只重经济发展而忽视百姓民生。更有甚者，低价征地高价卖出，以公益为名行土地财政之实，而政府从征地中获取巨额利益也是造成公共利益被泛化的根本原因之一。
　　（二）审批权配置缺陷及后果
　　1.审批主体不适当，导致被征收人救济困境
　　目前我国土地征收审批主体只要是省级政府和国务院，这种权限集中上收主要是基于耕地保护的需要及对地方政府的不信任，国家这样做的本意是上收权力，加强审批权威性和公正性，但是我国幅员辽阔，行政体系建设十分庞杂，在实践中，在具体的土地征收中，征收审批机关只是根据书面材料进行审查，，由于信息的缺乏和不对称，并不能起到真正的审查作用，只能流于形式。层层上报的结果就是中央审核的审批资料与地方的实情可能并不相符。而且这种审批的强制程度远远高于地方，基于我国的行政复议、行政诉讼等终局制度，被征收人并没有有效地救济途径。
　　2.审批程序不当，有碍征地决策公正性
　　“程序是看得见的正义”，没有程序的正义就难以实现实体的正义，当前我国审批程序不公开，缺乏公众参与机制，被征收人并不能够参与到土地是否被征收的决定中去。根据目前的规定，在土地被征收时，被征收人只能有限度地参与决定征地补偿、安置办法，或者是对于有关规划提出自己意见，但是毋庸讳言，这些有限度的意见参与并不能发挥多大的实质性作用。加之征收审批机关在进行审批时仅根据相关的法律法规和政策对征收申请人提交的书面材料进行形式审查，不需要进行实质性审查，这种审批程序存在着一个很大的风险，即当征收申请人提交的材料是虚假材料时，征收审批机关极有可能作出错误决定，而且这种审批程序也为征地是否符合公共利益以及征地补偿问题留下很大隐患。
　　（三）执行权配置的缺陷及后果
　　1.强制征收权主体不当，危及法治公正
　　2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》以司法强拆取代行政强拆后，很多人认为这是强拆制度的一大进步，但笔者认为有待商榷。首先，行政强调的是执行性，强制拆迁本来就是属于社会行政管理层面，由经验丰富的行政机关来处理更能够提高效率、充分利用行政资源。其次，司法在强制拆迁中扮演的角色应该是监督者而非执行者，让居中裁判地位的法院来执行强制搬迁，从某种程度上来说是行政机关对于近年来强制拆迁矛盾尖锐的责任规避，但是这种规避不仅加重了法院的业务压力，而且折损了司法在拆迁中的监督价值。最后法院作为公平正义的最后一道防线，一旦卷入这些矛盾和冲突中，其公信力和权威性将受到严重损害，甚至危及到法治建设。

　　2.执行权行使程序不当，促使征地矛盾尖锐
　　首先，我国在土地征收决定和补偿方案审批之后的有关公告规定不完善，主要表现在没有将公告的有关事项诸如公告对象、地点、违背告知义务后果等予以明确，在实践中，往往会出现告知义务人不履行告知义务，侵犯被征收人知情权的情况。其次在强制拆迁方面，尽管《土地管理法》以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》都规定了违法要承担相应的民事、行政甚至是刑事责任，但是其具体界限或操作程序规定的并不具体，致使实际操作中无法做出准确的考量。

 

 

　　三、土地征收权配置中存在问题的原因分析

　　（一）公益必然高于个人的法律价值取向
　　土地所有权是土地所有制关系的法律表现形式，一定的土地所有权形式，体现了一定土地所有制的内容，在这种“二元”土地所有制结构之下，对于个人来说，土地是间接财产，国家和集体是不动产的权利主体，不存在个人所有，只存在个人占有，人们的行为模式、心态都受到这一土地所有制度的制约，人不是单个的个人，而是集体、国家中的个人。基于此种社会经济条件，个人对国家集体的依附性很高，缺乏应有的独立性，这也就导致了无论何种情况之下，公益必然高于个人的义务本位传统法律特征残留明显，出现对国家公权力的过分强调以及对私权保护的忽视，对私有财产保护的文化传统和法律措施的缺乏，在土地征收权配置方面，就体现为具体制度设计上倾向于多征地，对公益不加严格区分，对公权力限制不足，对被征收者在征收中的权利赋予不够，救济途径不畅。
　　（二）侧重于法律价值合理性的传统法律思想
　　自古以来，中国就是“重实体，轻程序。”即注重法律的价值合理性而忽略法律的工具合理性，这种传统的法律思想也左右了土地立法的法律取向，使我国的土地征收制度更多倾向于保障公益的多征地，倾向于实体权利义务的规定，但是忽略了程序保障的实体利益是无源之水、无本之木，实践中，被征收人的知情权、参与权并没有得到程序性的保障。至于审批公告也是在征地被批准之后，此时被征地一方只有搬迁的义务，而没有保护自己土地不被征收的权利。 剩下的，只有对补偿、安置方案进行一些讨价还价的机会而已，而这些讨价还价的机会并不能为被征收人带来多大的实际利益，因为被征收权利人已经在审批前程序中已经在很大程度上丧失了谈判主动权。
　　（三）以中央集权为基点生长出来的行政体系
　　一个社会的行政体系是了解其行政法律关系的入口，我国行政体系的建设是基于我国的国情以及传统行政系统文化的影响，其有利于国家对于中央与地方的协调和控制，但是这种以中央集权为基点生长出来的行政权难免过于强势，忽视对于公民权利的保障，改革开放后虽然大肆“放权”，但对于权力的划分管理却深受计划经济思维的影响，按照事物的类别和产品的类型来设立管理权及相应的机构。 在社会经济活动相对简单、部门利益尚未形成时，这种做法的缺陷并不明显，但随着市场经济的发展，特别是部门利益被强化之后，其弊端不断暴露。首先是职责不清，各个机关职能混淆；其次就是审批权、执法权结合，导致执法目的扭曲。 而放权后导致行政机关膨胀，行政部门及工作人员数量大增，人员素质参差不齐，部分行政机关工作人员素质低下，粗暴执法，那么土地征收权实际执行之中被滥用、土地征收矛盾升级也就是不可避免的了。
　　（四）政策司法化下的权力监督
　　从权力制约监督角度看，我国虽然已经初步建立了全面的行政监督体系，但是实际操作中的法律监督机制难以与行政权力抗衡，理论上司法应是国家机关的专有活动，任何个人或团体不得染指国家司法领域。但是一定的司法文化现象只能是在一定的时间和空间的条件下形成和发展的，如前文所述中国历来是一个行政主导的国家，甚至可以说，我国立法和司法权一直没有与行政权力成功剥离。法律在多数场合下仍然只是党和政府执政和行政的工具，限制行政权力就更无从谈起了。加之市场经济加剧了利益的多元化，权力在资本的驱动下“出租”寻求个体利益或是部门利益，产生土地征收权滥用的问题也不足为奇。
　　土地征收权配置是否合理关系到公民财产权的保护和中国城镇化进程的发展，因此为了更好地协调土地征收中的公共利益与个人利益，我国需要尽快通过完善相关的立法， 优化土地征收的外部环境，保障土地征收的公开、公正， 赋予被征地人更多的知情权、参与权、监督权， 这是保护土地资源、实现社会和谐、加快法治政府建设的应有之义。

 

 

本文编号：13599