保护公民、法人和其他组织的权益应成为行政诉讼的根本目的

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保护公民、法人和其他组织的权益应成为行政诉讼的根本目的

关于本文的内容介绍

　　保护公民、法人和其他组织的权益应成为行政诉讼的根本目的
　　【摘要】修改《行政诉讼法》首先要确定行政诉讼的目的，即如何在解决行政争议、保护公民权益与监督行政机关三者之间作出抉择。虽然三者均可以作为行政诉讼的目的，但无疑保护公民权益应作为行政诉讼的主要目的和根本目的。因为《行政诉讼法》不仅应宣示保护公民权益的重要性，更关键性的是在行政诉讼具体制度的安排上体现和落实这一主要目的，解决目的多元带来的制度困惑和实践难题。
　　【关键词】行政诉讼目的；保护公民、法人和其他组织权益；解决行政争议；制度安排
　　Right Protection of Citizen, Legal Person and Any Other Organization Being Basic Purpose of Administrative Litigation
　　【英文摘要】When modifying the Administrative Procedure Law, the purpose of the administrative litigation should be defined initially, i.e. the order among administrative dispute solution, citizen right protection and administrative body supervision. Although the foresaid three items are all purposes of the administrative litigation, citizen right protection should be the major and basic one so that besides declaring the significance of citizen right protection, it is more important for the Administrative Procedure Law to embody and to realize this purpose in its specific institutional arrangement in order to solve the institutional puzzle and the practical problem caused by diversification.
　　【英文关键词】Purpose of Administrative Litigation; Right Protection of Citizen, Legal Person and Any Other Organization; Solution of Administrative Dispute; Institutional Arrangement
　　编者按：
　　《行政诉讼法》和《行政复议法》的修改和完善，已提上议事日程，为发挥行政法学界在修改《行政诉讼法》和《行政复议法》中的作用，中国政法大学应松年和马怀德教授组织部分高校的行政法专家成立了《行政诉讼法》修改课题组和《行政复议法》修改课题组，对二法的修改展开了全面系统的探讨，提出了改革建议和改革方案，下面两组文章分别是《行政诉讼法》和《行政复议法》修改研讨中的一些主要观点的阐述。
　　行政诉讼的目的是构建行政诉讼制度的基点，不仅关系到对行政诉讼制度的定位，更关系到行政诉讼制度的具体安排、运转和实际成效。关于我国行政诉讼目的，学术界多有争议。随着《行政诉讼法》修改提到议事日程，此种争议不再只是理论层面上的纷争，更关系到立法的选择和安排，即如何具体确定我国行政诉讼的目的并体现在具体条文和制度之中。本文从有关行政诉讼目的理论纷争入手，对我国行政诉讼目的的确定及其落实机制展开探讨，以期能推进我国《行政诉讼法》的修改。
　　一、立法中的争议
　　关于中国行政诉讼的目的，无论是在《行政诉讼法》制定之前，还是在《行政诉讼法》实施之后都存在争论，莫衷一是。在《行政诉讼法》制定前，就有学者提出：“过去我们曾经颁布过一些关于保障公民合法权益的具体行政法规，但极不完备，以致在实际生活中常常出现投告无门，或者由于管理机关的职责不清，互相推诿，而使公民的控告、申诉长期不得解决，他们的合法权益得不到切实的保障。”[1]这是从保护公民合法权益的角度理解行政诉讼制度的。《行政诉讼法》制定中，出现了保护公民权益与保障行政机关依法行使权力的观点之争。“一种意见认为，行政诉讼立法的目的在于保障和维护公民的合法权益，另一种意见对此并不否认，但同时强调行政诉讼立法的目的还在于保障行政机关依法行使权力，认为保护公民的合法权益和保障行政机关依法行使权力不是对立的，而是统一的。”[2]《行政诉讼法》最终采纳了第二种观点。[3]
　　从立法背景和立法意图来看，当时的分歧主要集中在行政诉讼的目的究竟是保护公民、法人和其他组织的合法权益，还是维护行政机关依法行使行政职权。
　　我国《行政诉讼法》第1条规定：“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。”如果从字面意义上看，我们可以把“保证人民法院正确、及时审查行政案件”理解为是实现“保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权”的手段和途径；同时，“保护公民、法人和其他组织的合法权益”明显居于立法目的中的主要地位；而且如果将“维护和监督行政机关依法行使行政职权”解释是为“保护公民、法人和其他组织的合法权益”，在语义诠释学上也可以说得通。
　　有关行政诉讼目的的争议，不仅没有因《行政诉讼法》的颁布而停止，反而引发了更多的争议，其中不乏激烈的批评，矛头直指《行政诉讼法》第1条中“维护行政机关依法行使行政职权”的规定。[4]仔细分析可以发现，这一目的载入《行政诉讼法》，既有主观认识的误区，也是彼时现实使然。在行政诉讼中，被诉行政行为经过法院审查后，合法的不支持原告的请求，固然表现为被告行政机关没有败诉，但这只是诉讼结果的客观反映，并不能改变行政诉讼的宗旨，不能把行为或制度的目的与行为或制度产生的附随效果混为一谈。当然，不可否认，这一认识与其时行政权强大和行政强制执行制度不健全等有关。
　　伴随着我国行政诉讼制度的发展和行政法律制度的完善，不能也不宜将维护行政权力作为行政诉讼目的，已成为理论界的共识。目前，可以见到的不同版本的《行政诉讼法》修改建议稿均删除了这一内容。有充足的理由可以预见，维护行政权力这一目的会为未来的《行政诉讼法》所摒弃。
　　不过，这并不意味着有关行政诉讼目的的论争在《行政诉讼法》修改中不再会出现。事实上，针对行政诉讼目的的确定，学术界争议的焦点已悄然发生转换。近十年来，对此问题的争议集中在解决行政争议、保护公民权益与监督行政机关三者之上或三者关系的处理之上。[5]
　　在这三重目的中，解决行政争议并未出现在《行政诉讼法》中，是学术界对行政诉讼作为一种诉讼形态的本质反思的结果。较早将解决行政争议或行政纠纷作为行政诉讼目的探讨的，见诸《行政诉讼程序目的论》一文。[6]虽然该文是从批判工具主义（诉讼）程序观角度展开分析的，但却从实体法与程序法的关联与区分中推演出行政诉讼具有解决争议或纠纷的目的。这一认识近年来得到学术界的响应和认可。
　　保护公民权益与监督行政机关明确出现在《行政诉讼法》第1条之中，但二者关系的处理则是重要问题。表面上看，将监督行政机关与保护公民权益并置为行政诉讼目的似乎没有问题。监督行政机关可以达成保护公民权益，而保护公民权益正需要将行政机关置于强有力的监督之下。就一般意义上分析，这一论证很合理、很完美。然而，深入分析就可以发现，二者之间存在着微妙而深刻的差异，并因此会给行政诉讼安排带来重大的不同。监督行政机关着眼于促进行政的正当、合法、有序地运转，致力于营造客观的良好的行政秩序，因此行政诉讼的安排必然聚集于对行政行为合法与违法的判定。相反，保护公民权益的立意在于保护个体的权益，而不是客观的行政秩序，相应的行政诉讼的安排主要围绕着当事人的权利是否受到侵犯以及如何予以救济。
　　二、将保护公民、法人和其他组织权益作为行政诉讼的根本目的
　　从上述分析可以看出，就单纯的行政诉讼目的确定而言，目前修改《行政诉讼法》可能面临的主要问题和争议，是如何在解决行政争议、保护公民权益与监督行政机关三者之间作出抉择。学术界有观点认为，应把保护公民权益作为行政诉讼的惟一目的，将解决行政争议、监督行政机关排除在未来行政诉讼目的之外。这一观点意在强化行政诉讼保护公民、法人和其他组织权益的目的，初衷及设想总体上符合我国《行政诉讼法》修改的方向，但仅将保护公民权益作为行政诉讼的惟一目的却有绝对化之嫌，并不具有现实性。
　　作为复杂系统或制度安排中一环的行政诉讼，其建立往往并非基于一种目的，而常常是多重目的。客观而言，目前世界上的行政诉讼制度安排的确也展现出多种面相，存在不少多重目的并存的安排。在一些国家或者地区的行政诉讼中客观诉讼与主观诉讼并存，[7]甚至允许行政公益诉讼的存在。[8]例如，我国台湾地区明确规定“行政诉讼以保障人民权益，确保国家行政权之合法行使，增进司法功能为宗旨”。[9]
　　更为重要的是，保护公民权益与解决行政争议、监督行政机关虽然可能存在差异甚至冲突，但保护公民权益与后二者之间并非绝然对立，相反在诸多情况下实现保护公民权益的目的恰恰需要依赖于后二者。
　　行政诉讼作一种诉讼形态，其必须满足诉讼所必需的结构特性。行政诉讼以公民、法人和其他组织与行政主体的对峙、对抗为前提，围绕双方的行政争议而展开，并通过消除、解决争议最终达到保护公民、法人和其他组织权益的目的。解决行政争议不可避免地成为公众、争议各方诉诸行政诉讼的预期目的并进而成为国家设置行政诉讼制度所追求的目的，脱离开解决行政争议，则保护公民权益无从实现。
　　同时，正是由于行政争议的一方是掌握行政权力或公共权力的行政主体，行政诉讼的建立必然带有将行政权力或公共权力置于司法监督之下的目的，而要实现保护公民权益的目的，恰恰需要使行政权力或公共权力受到审查和监督，否则保护公民权益也可能成为空谈。正如有学者所指出的，请求撤销被诉行政行为的行政诉讼为典型的行政诉讼制度，系通过审查行政活动的合法性以达到保护公民权利目的的。这一诉讼安排契合依法行政原理要求，因此行政诉讼的目的具有行政合法性控制的主张顺理成章。即使在“重视人民权益保护之今日”，这一观点“亦仍占有关键性地位”。[10]
　　因此，在我们看来，允许多重目的的存在，并不意味着三者地位同等重要。修改《行政诉讼法》必须解决保护公民权益、解决行政争议、监督行政机关三者的关系和优先顺序，以避免上文已论及的三者之间特别是保护公民权益与监督行政机关之间可能出现的冲突。
　　就行政诉讼产生及其存在的意义和价值而言，其本质正在于将行政权力或公共权力置于同等地位，矫正行政管理或公共管理过程中行政权力或公共权力居高临下的局面，为公民、法人和其他组织提供说理、表达不满和获得救济的机会。因此，行政诉讼的首要目的和根本目的正是要保护公民、法人和其他组织的权益，解决行政争议和监督行政机关只能服从和服务于这一首要目的和根本目的，而不能凌驾于保护公民、法人和其他组织权益之上。只有如此，才能避免三者之间出现冲突和不一致。基于此，可以考虑将直接确定行政诉讼目的的《行政诉讼法》第1条内容修改如下：“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，解决行政争议，保障自然人、法人和其他组织的权益，监督行政机关依法行政，根据宪法制定本法。”[11]
　　我们认为，我国行政诉讼的首要目的或者根本目的是保护公民、法人和其他组织的合法权益，理由在于：
　　相对于已然非常强大的政治国家或权力一方而言，用法律来保护相对弱小的个人权利是相当必要的，保护公民、法人和其他社会组织的合法权益符合宪政的这一要求。而中国本身具有极深厚的官本位传统，此种背景下强调民权保护具有相当大的时代意义。
　　从行政诉讼的产生看，行政诉讼是适应现代社会中行政主体一方的不法行政行为侵犯相对人的合法权益、为切实保障行政相对人的合法权益而产生和发展起来的，如果没有行政主体一方对相对人合法权益的侵害，即不会存在行政诉讼。因此，行政诉讼的目的只能是保障行政相对人的合法权益，而非其他。[12]
　　从行政诉讼的性质来看，“民告官”的行政诉讼是对相对人提供保护的救济途径。民之所以要告官，原因在于行政管理中“民”始终处于服从于“官”的地位，对于违法的、侵害其合法权益的行政行为，相对人也必须忍受；若无行政诉讼，难以对公民的合法权益提供保障，对于违法侵害其合法权益的行政行为，相对人可通过行政诉讼途径免受其约束，从而达到行政主体和相对方法律上的平衡。
　　行政职权的特殊性，决定了行政机关的行政职权无须通过行政诉讼加以维护。在行政管理中，行政机关享有实现自己意志的全部特权，行政机关依靠自身的力量即可以强制行政相对人接受行政管理，不必、也无须借助行政诉讼来实现其所代表的国家意志。因此，维护行政机关依法行使职权也就无从谈起。[13]
　　有人认为，人民法院通过行政诉讼对行政机关的具体行政行为加以审查，违法的作撤销判决，合法的作维持判决，这不是表现了对行政权力的维护吗？若法院判决维持合法的具体行政行为，相对人即必须执行，否则法院可以强制执行，这不正是保障吗？这种观点是站不住脚的。[14]因为从学理上讲，行政行为具有公定力的特性，行政行为一经作出，便假定其合法有效，除非被国家有权机关依法撤销，否则效力始终存在。由是观之，行政行为的效力来自其自身而非法院的维持判决，法院只是可能在一定情形下否定行政行为的效力，维持判决只是对具体行政行为效力的确认，而决不是赋予。至于人民法院对于行政判决的强制执行，以及对于行政机关申请的行政行为的强制执行，只是人民法院承担的一项执行职能，其本身与行政诉讼要旨相去甚远，不在行政诉讼目的考虑之内。
　　当然，我们说中国行政诉讼的主要目的是保护公民、法人和其他组织的合法权益，并不排除行政诉讼的解决争议的功能，也不否认行政诉讼客观上起到了监督行政机关及其工作人员依法行政的作用。
　　三、行政诉讼制度安排应落实保护公民、法人和其他组织权益这一根本目的
　　《行政诉讼法》对行政诉讼目的的规定至关重要，它直接宣示了行政诉讼的宗旨和意图。然而，行政诉讼目的并非只体现在《行政诉讼法》第1条规定之中，更为关键的是如何将其落实在行政诉讼制度的具体安排之上。如果行政诉讼的目的不能充分体现在行政诉讼的具体制度中，行政诉讼的目的就会落空，甚至会导致公众和社会对行政诉讼制度产生负面评价和失去信心。因此，某种意义上与其说行政诉讼目的体现在《行政诉讼法》第1条规定的语词之中，还不如说体现在行政诉讼具体规定和各项制度中。然而，遗憾的是，现有研究关注行政诉讼目的确定的多，而深入分析如何落实行政诉讼目的的少，表现为多侧重对《行政诉讼法》第1条规定修改的研究。具体而言，现有研究多指出应将保护公民、法人和其他组织权益作为行政诉讼的惟一目的或根本目的，但在具体安排上却不主张或者没有论及对现有行政诉讼制度的调整。而现行行政诉讼制度的问题恰恰在于在具体安排上偏离了保护公民、法人和其他组织权益的目的。
　　如前所述，保护公民、法人和其他组织合法权益的目的被明确载入《行政诉讼法》之中，而且从起草者的意图和条文规定本身看，保护公民、法人和其他组织权益目的被置于相对较高的地位，至少不是屈从于维持和监督行政机关依法行使行政职权这一目的。然而，这一设计或理想先是在落实到具体安排时出现了偏差，继而遭遇行政诉讼外部环境不佳，从而使行政诉讼不仅没有达到既保护公民、法人和其他组织权益又监督行政机关的理想效果，反而走向相反。
　　具体而言，这表现为现行行政诉讼完全以行政行为为中心而不是以当事人的权利保护为基点进行制度设计的。现行行政诉讼制度不是以当事人的诉讼请求或权益保护为核心安排的，相反是围绕具体行政行为建立的。该制度以具体行政行为合法性审查作为基本原则，以具体行政行为为中心运转，原、被告双方针对具体行政行为合法与否展开争议，法院在对具体行政行为进行合法性审查的基础上对其是否合法作出裁判。[15]
　　不可否认，这一制度安排可以通过撤销甚至变更行政行为以达到保护公民、法人和其他组织权益的效果，但从整体后果上无法给予当事人以充分的救济。同时，现行行政诉讼制度的具体运转所面临的困境，放大了这一制度安排的缺陷，从而导致行政诉讼保护公民、法人和其他组织权益的不力。因而，《行政诉讼法》的修改，不仅要旗帜鲜明地倡导和确定行政诉讼的首要目标和根本目的在于保护公民、法人和其他组织权益，而且要致力于纠正现有制度安排在保护公民、法人和其他组织权益上出现的偏差。
　　一是将为公民、法人和其他组织权益提供充分、有效的救济作为行政诉讼的基本原则。行政诉讼基本原则在行政诉讼中居于十分重要的地位，其贯穿于行政诉讼始终，因此行政诉讼基本原则的确立，直接关系到行政诉讼目的的实现。公认的，具体行政行为合法性审查原则是现行《行政诉讼法》的基本原则。尽管这一基本原则对我国行政法制度的发展曾起到了积极作用，，但将其作为行政诉讼的基本原则似与以保护公民、法人和其他组织权益为根本目的的行政诉讼制度精神不合。因此，为实现保护公民、法人和其他组织权益这一根本目的，建议把为公民、法人和其他组织权益提供充分、有效的救济作为行政诉讼基本原则，[16]以替代具体行政行为合法性审查原则。当然，这不意味着不再需要具体行政行为合法性审查原则，一旦公民、法人和其他组织的诉讼请求涉及对行政行为认定的，合法性审查仍然是法院判断是否支持当事人诉讼请求、是否给予当事人权益保护的基础和前提，法院理应对行政行为是否合法进行审查。
　　二是将公民、法人和其他组织的诉讼请求和权益保护是否成立作为审理和裁判的中心。行政诉讼因公民、法人和其他组织请求权益保护而启动，理应围绕这一请求是否成立而展开，并以此作为裁判的对象。现行行政诉讼制度完全把行政行为作为行政诉讼安排的中心，导致对公民、法人和其他组织的诉讼请求关注不够。因此，应予以一定的弱化。事实上，并非所有的行政诉讼都需要围绕行政行为展开，在不少情况下，审理行政行为并对其合法与否作出判定，对保护公民、法人和其他组织的权益无所助益。当然，这不是要根本否定行政行为合法性审查原则，也不是要彻底打破现有行政诉讼安排，推倒重来，若如此行事，可能导致历经20年所建立起来的行政诉讼基本做法和累积的基本经验丧失，甚至可能出现混乱。较为合理、可行的方案是，仍以撤销被诉（具体）行政行为作为行政诉讼的主体程序，并借鉴《民事诉讼法》立法方式针对行政赔偿补偿案件、行政裁决案件、行政合同案件和行政不作为案件等设置特别程序，以满足公民、法人和其他组织权益保护的需要。
　　三是致力于根本性解决争议。现行行政诉讼时常会出现法院虽作出了裁判，但却无法满足公民、法人和其他组织的诉求，因而不能从根本上解决行政争议，特别是在涉及到民事权益时更是如此。表面上，原告或第三人争议的是行政行为的合法性，但实际追求的是民事权益保护。由此，导致实践中出现了循环诉讼、反复诉讼的情形，这不仅无法实现保护公民、法人和其他组织权益的目的，而且增加了诉累和成本以及社会不安当因素。因此，应当为法院在行政诉讼中一并或同时解决民事争议提供空间或可能，同时允许法院在一些案件中可以从公民、法人和其他组织与行政机关之间的原始争议开始审理，以利于根本性解决争议。
　　四是适当增加判决形式。目前的判决形式较为单一，无法适应保护公民、法人和其他组织权益的需要，也跟不上行政诉讼审判实践的需要。可以扩大变更判断的适用范围，增设禁令判决，加大履行判决中法院的干预度。[17]
　　五是完善行政诉讼其他制度安排。除上述关键性制度安排外，《行政诉讼法》的修改还应调整其他相关制度，增强保护公民、法人和其他组织权益的力度。例如，拓宽原告资格，使公民、法人和其他组织的权益能够进入司法保护范围；简化被告确定规则，以方便公民、法人和其他组织起诉；适当延长起诉期限，增长司法保护公民、法人和其他组织权益的期间；适当降低法院审查起诉的标准和门槛，以利于案件能进入实体性审理。
　　【注释】
　　[1]引自姜明安：《行政诉讼法学》，北京大学出版社1993年版，第32页。
　　[2]张树义：“《行政诉讼法（草案）》若干争论问题再思考”，载《法学》1989年第3期。
　　[3]有关《行政诉讼法》制定过程中对行政诉讼目的的争议及其确定，可参见姜明安：《行政诉讼法》（第2版），法律出版社2007年版，第51-52页。
　　[4]《行政诉讼法》第1条规定：“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。”
　　[5]参见杨伟东：“行政诉讼目的探讨”，载《国家行政学院学报》2004年第3期。
　　[6]参见宋炉安：《行政诉讼程序目的论》，载刘莘、马怀德、杨惠基主编：《中国行政法学新理念》，中国方正出版社1997年版，第358-371页。
　　[7]参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第667-668页。
　　[8]参见王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第627-628页。
　　[9]参见我国台湾地区“行政诉讼法”第1条。
　　[10]参见翁岳生主编：《行政法》，翰芦图书出版有限公司2000年第2版，第1129页。
　　[11]建议将行政诉讼目的表述修改为：“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，解决行政争议，保障自然人、法人和其他组织的权益，监督行政机关依法行政，根据宪法制定本法。”参见马怀德：“《行政诉讼法》存在的问题及修改建议”，载《法学论坛》2010年第5期。
　　[12]参见张树义：《冲突与选择—行政诉讼的理论与实践》（第一章中“行政诉讼目的”部分），时事出版社1992年版。
　　[13]参见张树义：《冲突与选择—行政诉讼的理论与实践》（第一章中“行政诉讼目的”部分），时事出版社1992年版。
　　[14]参见王学辉：《行政诉讼目的新论》，载《律师世界》1998年第2期。
　　[15]有关分析请参见杨伟东：“行政诉讼架构分析—行政行为中心主义安排的反思”，载《华东政法大学学报》2012年第2期。
　　[16]在德国，对个人提供法律保护是德国行政诉讼的最重要任务，因此为公民提供无漏洞、有效的司法保护是德国行政诉讼的主要目的和基本要求。参见[德]韩内持：《德国的行政司法》，载宋冰编：《程序、正义与现代化- -外国法学家在华演讲录》，中国政法大学出版社1998年版，第62页。
　　[17]有关行政诉讼判决形式的完善思路，可参见马怀德主编：《行政诉讼原理》，法律出版社2003年版，第431-434页。

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