宁夏盐池县农村居民最低生活保障问题研究

【摘要】 “农业、农村、农民”一直是我国社会发展中的重要问题，对长期处于贫困线以下及边缘人群的农民进行“保底”救助的现实需要使得最低生活保障应运而生。最低生活保障制度是政府为保障农村居民最低生活的一项制度安排，是农民生活最后一道“安全网”，对促进贫困居民的生存问题、农村经济发展具有重要的现实意义。1993年，上海首先进行了城市最低生活保障的试点，经过十几年探索研究，取得了显著地成效，基本实现应保尽保。国务院于2007年7月下发的《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》是我国农村低保制度的起点，具有起步晚，人口基数大等特点，因此在探索中存在很多的漏洞，需要进行及时完善和改进。本文通过对学术界关于农村最低生活保障研究成果进行系统的梳理，以西部地区的贫困县域—盐池县，作为研究对象，采用实证研究的方法，通过对盐池县民政局工作人员和调研阶段正在接受低保救助的居民进行访谈，对盐池县居民进行问卷调查，分析盐池县农村低保实施的现状，揭示实施过程中存在的问题，并深入剖析问题产生的原因。同时，借鉴实行农村低保的日本国家及国内低保制度实施比较完善的地区的经验，提出完善盐池县农村低保制度的对策建议，并从低保对象、低保标准、配套设施完善、人员培养等方面进行了具体阐释。针对前人研究的基础，在内容和观点上有所创新，针对盐池县的特殊性，提出完善农村低保工作的对策建议，做到具有较强的针对性和可行性，为盐池县政府完善最低生活保障制度提供理论参考。 

第一章 绪论

1.1  研究背景及意义

1.1.1  研究背景

自古以来我国就是一个农业大国，农村人口一直是我国发展壮大的主力军，据国家统计年鉴数据显示，截至 2011 年我国农业人口总数为 65656 万人，占我国人口总数的48.73%。随着我国的工业化、城镇化和信息化发展，农村群体在自然力差异状况下与城镇居民的差距越来越大，很多农村居民尤其是弱势农村居民处在贫困线边缘，从而产生乞讨、流浪、骗子人员，甚至一些人产生强烈的仇富、仇官、仇政府心理，严重影响我国的安定和谐。因此，对农村弱势群体的救助是我国社会保障体系重要组成部分，完善农村最低生活保障制度对于维护我国长久稳定具有重要的现实意义。目前，各国政府都已经完成了覆盖全社会居民的社会保障体系，并且在不断地发展过程中改善存在的各种问题，像一些典型的福利国家，比如德国、英国、瑞典日本等等，这些国家相对完善的社会保障制度对我国低保制度的建立和完善都有很好的借鉴作用。

1.1.2  研究意义

目前，由于各方面的原因，我国农村低保制度的建设相对滞后，在我国经历社会转型、加入 WTO 以后，以灾民临时救济和“五保”供养为主体的传统农村救助制度难以适应转型的新形势，日益凸现缺陷和弊端，比如保障对象有限、标准较低、法律制度不健全、管理落后等。完善我国的农村最低生活保障体系，能够有效解决上述问题，切实保障农村弱势群体的生活，对于我国的发展也具有重要意义。

首先，保障农村居民基本生活，实现弱势群体的生存权。截至 2012 年底，国家统计局公布的数据显示，全国共有 64222万农村人口，占总人口的 47.4%，其中 5340.9万人被纳入农村最低生活保障，相比 2011 年提高 6.3%，农村五保供给人数达到 545.9 万人，传统五保救济和临时救济人数有 62.2万人。可以看出，中国贫困人口基数较大，他们的生活得不到基本保障，会引起很多的社会问题，近几年频繁出现的干群矛盾就是其中的一个缩影。因此，农村最低生活保障制度的建立能够保障农村居民的基本生活，实现弱势群体的生存权，让经济发展得成果惠及全民。下图为全国低保人数的变化情况 ：

1.2  国内外研究现状

1.2.1  国外研究现状

西方国家在工业化的进程中逐步建立起了覆盖全民的城乡一体化社会保障体系，因此国外并没有农村最低生活保障制度这样一个概念，专门论述西方国家农村社会保障文章的比较少，更多的只是就整个社会保障体系进行的研究，代表人物及观点如下：

(1)英国的社会救助思想及救助内容

英国是西方发达国家社会保障法律制度的发源地，最早可追溯到 1601 年英国女王伊丽莎白颁布的《济贫法》。19世纪中期，以贫民救济为表现形式的社会保障制度进入萌芽阶段。20世纪初到第二次世界大战前是英国现代社会保障制度的奠基时期，逐步由以教会为主的贫民施舍变为政府全方位的社会保障体系。二战结束后，英国政府面临尖锐的社会矛盾，英国政府为了快速恢复国民经济，在凯恩斯主义的影响下，颁布历史上著名的《贝弗里奇报告书》，确立了从“摇篮到坟墓”的社会保障体系，建立了首个“福利国家”。

 对英国社会保障制度的动因，各门学派的观点不尽相同。S·伍德(S. Wood)认为，现代化的广泛传播，以及不应在帝国出现的贫困现象是促使社会产生保障制度的最初动因，这个观点得到了大多人的认可。卡尔文·伍达德(Calvin  Woodard)提出，传统观念的淘汰以及现实社会的发展之间的转变，是产生保障制度的诱因。英国功利主义学说重要代表人物穆勒(John Stuart Mill, 1806-1573)在其《政治经济学原理》中认为，社会财富的增长必须有利于使民众从中得到福利，因此，应该实行有效的财富再分配，以实现社会公平。他在这本书中表达了朴素的社会救助思想。吉登斯第三条道路社会保障主张，把贝弗里奇报告提出的五大社会消极因素中的每一种都改变成为积极因素：变匮乏为自主，变疾病为积极的健康，变无知为一生中持续不断的教育，变悲惨为幸福，变懒惰为创造。英国自由主义思想家和新保守主义的奠基人，诺贝尔经济学奖获得者弗雷德里希·奥古斯特·冯·哈耶克(F.A.von Hayek,1899-1992)在《立法、法律与自由》一书中阐述了对最低收入者实施保障的观点。在他看来，最低收入保障制度就是应对遭受市场影响的弱势群体反抗的有效手段。

第二章 农村低保制度的理论概述

对于相关概念的界定和理论进行准确充足阐述是进行研究的基础条件。由于农村低保制度的建立和管理是一个与现实紧密联系的问题，因而本文的基本概念解释综合考虑相关研究者下的定义同政策性定义，结合研究内容进行适合界定。同时，本文以马斯洛的需要层次论、刘易斯的“二元经济理论”以及庇古的“福利经济学理论”为理论基础，增强实证研究的合理性。

2.1 相关概念的界定

2.1.1 社会救助

中国的社会保障体系主要包括：社会保险、社会保障、社会福利和社会优抚，其中社会救助属于社会保障体系的最低层次，是实现社会保障的最低纲领和目标。因此社会救助的界定上，经常与“救济”、“救荒”等词语纠缠不清。有学者认为，社会救助比后两者包含内容多，它既包括在困难时期的人道主义救助，也包括对平常时期处于弱势人群进行的帮助。费梅平认为，社会救助就是政府以立法和行政法规确定的对遇到疾病、年老、失业、生育、伤残、灾害、死亡或其它风险的成员给予经济、物质和服务帮助，以保障其基本生活需要的福利制度。苏振芳探讨了社会救助的内涵、外延和特征，并从救济者与被救济者的地位、作用和效果等方面比较了现代化社会救助与历史上的社会救济的区别。

通过国内外学者对“社会救助”所给出的内涵式、外延列举式定义和描述性定义进行分析，可以揭示造成“社会保障”概念模糊性、复合性、交叉性和多义性的原因，以及学界无法按照内涵式而是通过一种崭新的方式—外延式定义，描述性定义加兜底条款的方式来界定社会救助的深刻原因。Eardley(1996)对社会救助制度的定义为：“发达国家通常为缺少足够收入的居民提供有保障的最低资源，这种形式的保障经常被称为“安全网”。国内学者郭捷提出一种相当独到的观点，他认为，中国社会救助和法律援助在内涵和外延，立法渊源，管理体制，工作程序，提供的形式等诸多方面都存在不同。因此，《社会救助法草案》不该把法律援助与低保、灾民救助、五保、医疗、住房、教育等制度一起纳入调整范围。陈良瑾(1994) 将社会救助的概念界定为国家和社会对弱势群体的基本生活给予的救助和临时救助。

对比上述定义，可以发现：Eardley 给出的定义主要是针对社会救助的实践进行总结，而不全完是理论分析的结果。陈良瑾基本上是根据我国民政部部门过去的工作范围确定的定义。然而，上述定义普遍注重物质救助，忽视精神和服务需求。因此，在我们须在实际的实施过程中，根据实际的情况进行救助。而不仅仅是借助专家学者的定义进行条条框框的设计，这样就失去了一定的弹性，不能确保真正需要救助的人能够被纳入到低保的体系当中。

2.2 社会保障的理论基础

2.2.1 马斯洛的“需求层次论”

马斯洛把需求分成生理需求、安全需求、爱和归属感（亦称为社交需求）、尊重、和自我实现五类，依次由较低层次到较高层次排列如下图：

从此理论中我们不难发现，中国经济不仅具有二元经济结构特征，而且也面临发展中国家转化中产生的一些共性问题。我国在 20世纪 70年代以前实行计划经济体制，在这种体制及先富带动后富的战略发展中，农村地区与城市地区的贫富差距越来越大。改革开放以后，我国城市和农村的经济发展水平都有很大的提高，但是贫富差距却依然加大，造成二元经济结构特征日趋明显，农村居民受到了不公平待遇，引发了仇富、仇官、仇政府的社会矛盾，为缓解这一矛盾，政府开始建立全方位的保障制度，作为兜底，去解决农村地区绝对贫困人口的最基本生存问题，是解决二元经济结构的一项重大举措。

第三章 盐池县农村低保制度实施现状及存在的问题.............. 18

3.1 盐池县区的状况 ........... 18

3.2  盐池县农村低保的政府部门调查 .............. 19

第四章 国内外农村社会保障体系的经验借鉴 ............. 39

4.1 日本低保政策的成功经验及借鉴作用 .............. 39

4.1.1 日本社会保障体系的基本内容及特点 ........... 39

第五章 完善盐池县农村低保制度的对策建议 ................... 49

5.1 政府层面 .............. 49

5.1.1 加快经济发展  扩大低保范围 ......... 49

5.1.2 完善监督体系  杜绝“关系保” ...... 50

第五章 完善盐池县农村低保制度的对策建议

盐池县农村最低生活保障制度的构建与完善主要包括低保对象、低保标准的确定以及低保资金的筹措、管理和其他相关的配套措施，对这几个方面进行合理规划，使设计的低保制度符合盐池县经济发展水平以及满足低保人员的基本生活需求。

  5.1 政府层面

5.1.1 加快经济发展 扩大低保范围

结合我国现行低保人数的测算办法，低保标准很小的变动都会引起贫困人口规模的巨大变化，有非常大的弹性。有数据调查显示，如果农村最低生活保障标准从 2009 年的 856 元/人· 年提高 2013 到 1146 元/人· 年后，低保人数会从 3230  万人增加到 5352 万人，表明家庭收入稍有减少，或在非食品方面的开支略有增加，就会有相当一部分非贫困居民达到低保线边缘或以下。而目前我国大部分地区低保资金都来源于中央财政，对于庞大的贫困人口基数来说，人均低保标准基本上难以维持家庭基本开支。

对于盐池县来说，现行低保标准是 105 元/每人每月，根据对盐池县低保户的访谈调查，105元远远低于盐池县的消费标准，是不能够满足低保户的生存需要。 访谈个案8：

王叔叔，盐池县花马池镇下属村村长，他说现在大部分的低保户都是高龄老人或者是残疾人士，根本没有劳动能力和收入来源，所以家庭的一切开支都得花钱，他说，别看盐池县这么一个小县城，消费水平可真是不低。就一个享受低保的老人来说，2 个月吃一袋米、一袋面，一个月下来平均花费 150 左右，就这项基本开支就已经高于每个月的低保了，再加上其他的一些基本营养，每月至少要花费 200 元。如果哪天生病或者是发生突然遭遇，肯定应付不了。

结论

农村最低生活保障制度既是一个重要的理论问题，，又是一个现实问题，它在完善农村社会保障制度、保障农村绝对贫困人口生存、缓解社会矛盾等方面都起着重要作用。本文以宁夏盐池县农村最低生活保障为实证研究，运用社会保障的基础理论和综合分析的方法，综合日本的社会救助理论和国内的社会救助及农村最低生活保障经验这两方面的研究，通过对盐池县低保实施现状及其存在问题的原因的分析研究的基础上，提出了为建立和完善农村最低生活保障制度框架体系的有关政策和建议，旨在为建立和完善农村最低生活保障工作提供一些有益的参考，更好地解决农村特殊困难群众的基本生活问题。当前在全国全面推进农村最低生活保障制度的背景下，盐池县完善农村低保制度有着重要意义。 

文章是针对安宁夏盐池农村最低生活保障问题的研究，国内针对贫困人口较多而尚未建立农村最低生活保障制度的中部地区的研究不多，针对宁夏的也只有一篇关于银川市城镇居民最低生活保障的研究，针对县镇的还没有人专门研究。因此在调查对象的选择上是本文的一个创新之处。笔者是通过亲身实地调研，取得当地农村低保实施现状的第一手真实资料，询问当地扶贫及农村最低生活保障工作人员相关情况，在此基础上构建本论文框架的，在文献调研的过程中，我们发现其他的研究都是说明资金分配上实实在在是省市县的三级来源，而在实地访谈过程中我们发现，虽然民政局的政策文件上表明盐池县也是三级财政分担，但是具体因为国家财政资金已经能够全面覆盖低保人数，这种实地调研的方法得到的结论具有突破性也是本文的一个特色。而且在己建立农村低保制度的地区中,学者们的着眼点主要落在农村社会救助的经验介绍,而本文在分析了盐池县低保实施现状的基础上，以实证分析法测算出盐池县农村最低生活保障需要保障的人口、保障的资金和保障的标准,并对已经实施的农村最低生活保障制度，发现了许多不足，并提出了政策建议。是对现有农村最低生活保障制度一个综合性、系统性、整体性的研究。

参考文献（略）