基于生态学视角的地方政府行政文化研究 ——以L市为研究对象

【摘要】 行政文化是文化在公共行政领域的具体体现，与行政组织、政府职能等不同，它是行政体制中的“软件”。实践表明，行政文化对于提升政府效率和政府治理能力具有极为重要的意义。因此，适应经济社会发展的变化，积极推进行政体制的变革不能只是一味地将注意力放在政府组织结构的设计以及政府职能的调整等“硬件”方面，与之同样重要的是，还必须对行政文化进行系统的分析。唯有如此，才能实现行政体制中的“软件”与“硬件”之间的相互兼容，顺利推进行政体制的改革，有效地提升政府的治理能力。综观相关研究，我们可以发现，行政文化问题一直是公共行政研究的热点话题之一。但是，许多相关研究是从不同的视角切入的，有比较的视角，有宏观和微观的视角。就一个国家而言，其行政文化不仅具有一般性的特征，还会由于地区的差别而呈现出区域性的特征。这种区域性的特征是由于不同区域的具体特征、生态环境导致的。改革开放以来，随着民主化、法治化、全球化以及市场化等浪潮的持续波及与加强，我国各级政府所面临的行政生态环境都发生了巨大的变迁。行政生态学是生态学与公共行政学的交叉学科，主要是从生态学的视角对于公共行政的若干问题进行研究。行政生态学的相关研究发现，行政生态与行政体制之间具有相互影响的关系：一方面，行政体制的一些特征会被行政生态所限定；另一方面，行政体制又会对生态环境产生影响。从行政生态学的视角来看，行政生态环境的这种深刻变革必然要求行政体制的系统变革。只有这样，才能有效实现行政体制与行政生态环境之间的平衡。由于行政文化是行政体制的重要组成部分，因此，逐步建立起与民主化、市场化、法治化以及全球化等相适应的现代行政文化就成为了我国行政体制改革的重要使命之一。文化不仅具有总体性的特征，还具有区域性的特征。与之相适应，行政文化也可以分为总体性的行政文化、区域性的行政文化等不同层面。显然，这是由文化的特征所决定的。这也表明，行政文化在表现形式上具有层次性的特征，不仅包括总体性的主行政文化，还包括区域性的亚行政文化。这就意味着，对于行政文化的研究，不能仅仅关注总体性行政文化的相关问题，还要关注行政文化的相关问题，尤其是注意发现不同地区行政文化的特征及其与生态环境之间的关系，揭示两者之间相互作用的原理。在此前提下，本文旨在立足行政文化的区域性特征，对我国地方政府行政文化的特征进行探讨，针对我国不同行政文化行政生态环境的具体特点以及变化规律，通过正确认知目前地方政府行政文化中存在的问题，以行政生态分析理论作为基础，阐述了地方政府行政文化体系的本质，研究并构建合理的实施方案，进一步加强地方政府的行政文化建设。具体而言，本文主要是以L市为特定研究对象，采用规范分析与实证研究相结合的研究方法，从行政生态学的视角对于我国地方政府行政文化的相关问题进行研究。整篇论文以地方政府行政文化的特点作为切入点，运用行政管理的知识对行政文化各个相关论点和侧面展开论述，采用历史追溯、逻辑分析的方法，结合中国行政文化传统，依据中国及西方行政文化创新的现状，对地方政府行政文化中存在的问题以及未来发展趋势等问题作了初步探讨。此外，论文还进一步挖掘了L市地方政府行政文化的实质特征，并且从内容意义上加以分析。客观阐述了地方政府行政文化的变革和进化过程，具体详实的为当代我国行政文化发展与创新提供了强有力的理论依据。综合来看，本文认为，L市地方政府的行政文化的特征是与其独特的生态环境紧密结合在一起的。L市独特的历史文化传统对于其行政文化的特征具有很大的影响，使得地方政府工作人员的价值观以及为人民服务意识比较强。显然，这与以往学术界较为流行的行政文化与经济发展水平之间正相关的观点存在一些分歧。但是，一个不容忽视的问题就是，随着L市经济的快速发展，其行政文化中还存在一些与市场经济快速发展不相适应的地方。这就要求L市立足经济社会发展的新要求，立足自身行政文化的独特优势，进一步加强地方政府行政文化建设。 

第一章绪论

在一般意义上，行政文化是能够直接反应行政活动与行政关系的各种道德现象以及精神状态的态度和价值观。行政文化是一种具体的文化现象，也就是说，行政文化是文化在行政领域的具体体现。这就意味着，文化的特征必然会投射到行政文化上。对于一个国家来说，其文化既有总体性的特征，又因为区域的不同而体现出一些差异。受到文化的这种特征的影响，其行政文化不仅具有总体性的特征，还呈现出区域性的特征。并且，这种区域性特征是和不同区域具体的行政生态紧密联系在一起的。基于对于行政文化区域性特征及其影响因素的这种理解和认识，本文主要是从行政生态学的视角，以L市为例，对中国行政文化建设问题进行研究，阐明其与行政生态之间的关系，分析所存在的问题，并提出针对性的改进措施。从具体内容上来看，全文的论述主要是紧密围绕行政文化具有区域性的特征这一命题，从市的行政文化有何特征？该市的行政生态环境是如何对其行政文化产生影响的？应当怎样更好地推进该市的行政文化建设？等几个问题展开的。在这一章，本文将从论文选题的背景以及研究的意义、国内外已有相关研究文献述评、写作思路和主要内容、创新点与不足之处等方面进行介绍。

一、选题背景与研究意义

（一）选题背景

当前，中国正处于一个从传统农业社会走向现代工业社会的社会转型时期，涉及政治、经济、社会以及文化等多个角度多个领域。这种转型给中国社会带来巨大变迁，给政府、市场和社会乃至人们的日常生活都带来了深刻影响。因此，一定程度上可以说，改革开放以来中国的转型就成为了中国社会现代化的历史上乃至人类社会现代化的进程中所发生的一次剧烈的变迁。从内容上来看，此次社会转型既有经济发展水平的飞跃与制度设计的革新，也有更深层次上思维方式以及生活习惯的变革。著名学者英格尔哈特所主持的世界价值观项目的调查发现，从农业社会向工业社会的变迁必然会伴随着文化的变迁。

作为文化在行政领域内的具体表现，行政文化也与中国社会的这场变革产生了千丝万缕的联系，更为重要的是，它成为了其中的一个重要组成部分。具体来看，一方面，行政文化的变革本身就是社会转型的一部分，属于社会变革中文化领域变革的重要内容；另一方面，行政文化是行政体制中的“软件”，它对于推动行政体制改革具有重要的意义，而社会转型所带来的一系列社会治理问题又不断呼唤着行政文化的创新。

二、国内外研究综述

（一）国外的相关研究

1.对政治文化的研究

政治文化是行政文化研究过程中绕不开的话题。学术界普遍认为，1956年，美国政治学家阿尔蒙德在《比较政治系统》一文中首次提出了“政治文化”的概念，其认为“每一种政治体系都表现为一个特定的政治行为模式，这一模式便是政治文化。从个人角度看，政治文化是个体对政治行为和政治评估的主观倾向。”后来他又将政治文化定义为“一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信仰和感情。”

但是，自从那时起，政治文化的研究逐渐被行为主义的研究范式所赶超，处于一个相对沉寂的状态。直到20世纪70年代，世界价值观项目的负责人英格尔哈特提出了政治文化的复兴之后，政治文化才开始又一次被更多地纳入到政治学与行政学的研究领域中。通过定量研究方法对政治文化进行研究是其中最为明显的特征。但是，回顾相关研究历史，可以看出，采取定量方法对政治文化进行研究，并不是一条唯一的研究路径。迈克尔·布林特系统总结了三种政治文化研究的历史传统，，分别是从孟德斯鸠到托克维尔的法国社会学传统、从康德到韦伯的德国文化哲学传统，以及肇始于阿尔蒙德和维巴的美国政治科学（行为主义）传统。

政治文化在一些方面和行政文化是存在明显差异的。本文认为，行政文化之于政治文化恰恰对应了行政之于政治的关系，既紧密相联又有所区别。政治文化与行政文化一样，都是社会文化的一种，但其范围大于行政文化。政治文化对行政文化的发展有界定作用，引导行政文化前进的方向。而行政文化发展所带来的行政体制变革，也必然引发政治体制改革的不断深入，从而推动政治文化的发展。英国学者马林诺斯基在《文化论》中指出，“行政体制作为社会组织的一部分，其文化建设也同样受到社会各个因素的影响，在其文化的建设过程中要充分尊重行政组织职能的基础上，将其视为凝聚行政人员的一种调和剂，借助于合理的文化，形成提升政府行政效能的行政文化，更好的服务于社会发展与群众需求。”

第二章行政文化与行政生态环境的关系分析

本文是以行政生态学的相关理论为指导依托，对行政文化的特征及其与行政生态环境之间的相互关系的机理等问题进行的研究，本文的理论基础是行政文化以及行政生态学的相关理论。在这一章，将主要围绕行政文化的概念以及行政生态与行政文化特征之间的相互关系进行较为系统的阐述。

一、行政文化的理论概述

（一）行政文化

行政文化是行政体制中的“软件”，它对于提高政府的运作效率以及政府工作人员的服务意识具有重要的推动作用，是行政体制的重要组成部分。因此，行政文化的定义也是公共行政领域研究的热点问题之一。对行政文化进行定义，首先需要将其对相关概念进行比较。与行政文化相近的概念是政治文化，两者之间存在一定的联系，也存在明显的区别。从区别上来看，两者的主体是存在差异的，行政文化的主体是政府工作人员，政治文化的主体则是广大人民群众。综合来看，学术界主要有以下几种关于行政文化的定义。第一种观点认为，行政文化本身是建立在人们广泛认同基础之上的，其应该具备一定程度的抽象化与宽泛化特征，可以保证每个人都能够在文化中寻求自己行为的诉求以及准则。第二种观点认为行政最主要的体现是行政人员的活动，其必须要符合目前社会普遍的价值观以及世界观。第三种观点将行政文化视为政府官员和公务人员共同持有的一种行为准则，文化本身是对于他们行为的一种约束以及规制，是他们人群关系、价值观念形成的基础与必要条件。

二、行政文化的生态环境要素分析

国内学者王沪宁认为，行政生态学是将现代生态研究与行政制度研究相结合的新交叉学科，是研究行政系统与社会圈的相互关系，从而帮助行政体系的建立能够更好地满足于现代社会的发展需求的学科。从这个意义上说，行政生态环境是在环境基础上，借鉴生态学的概念而衍生出来的一个新概念。所谓行政生态环境是指与行政系统有着直接或间接联系，以及对行政系统有着直接或间接影响的各种客观因素的总和。夏书章教授认为行政环境包括自然环境和社会环境两大类。其中，自然环境是指行政系统界线外、未经人工制作存在的事物。社会环境是指在行政系统的界线之外，直接影响行政系统活动并决定其兴衰存亡的各种社会因素的总和。这些环境因素制约和影响着整个行政系统，行政系统只有适应它所处的环境，才能求得生存和发展。在各种环境因素中，自然环境固然对行政系统有影响，但总体上不那么显著，而对行政系统影响比较深刻的主要环境因素通常包括政治、经济、文化、社会、技术、教育、人口、法律等，这些要素可以概括为政治环境、经济环境、文化环境、社会环境或称社会要素。

（一）经济环境要素分析

在区域行政文化的生态分析框架中，经济环境主要是指作用于行政系统的物质基础和经济制度，也就是通常所说的社会生产方式和生产活动，主要包括社会生产力的性质、发展水平及生产资料的所有制形式、性质和成熟程度等。具体而言，经济环境的构造主要包括：工业、农业、能源、交通运输、科学技术、企业、人口、消费基金与个人收入、资金积累、财政信贷等。行政系统是迎合一定的经济环境而产生的，与经济环境具有平衡关系。反之，如果失去这种平衡关系，行政就会阻碍社会经济的发展，其自身功能也会紊乱失调。改革开放前，中国实行高度集中的计划经济体制，用统一的经济计划来调节社会总劳动时间在各生产部门的比例，整个经济活动通过行政计划的机制运行。改革开放后，随着经济体制改革不断深入，单一的公有制经济逐步发展为公有制经济、个体经济、集体经济、股份经济、合资经济等多种经济形式。民营经济迅猛发展，成为中国社会主义市场经济的重要组成分。

第三章L市地方政府行政文化评价及其行政生态环境的现状.........42

一、L市行政文化评价的内涵........42

（一）L市行政文化评价的主要特点.........42

（二）L市行政文化评价的原则......44

（三）L市行政文化评价的意义.......45

（四）L市行政文化存在的主要问题.......46

第四章L市地方政府行政文化建设的制约因素......62

一、理念和价值导向的制约.....62

（一）传统僵化的文化理念制约.......62

（二）交融并存的价值导向制约......67

第五章L市地方政府行政文化的建设方略.......81

一、L市行政生态系统的优化基础.....81

（一）加强行政监督效力.......82

（二）提升依法行政水平.......82

第五章L市地方政府行政文化的建设方略

L市地方政府通过整改落实阶段的工作，进一步巩固和扩大市学习实践活动成果，努力提高实践科学发展观的能力和水平，进一步增强工作的主动性、前瞻性和科学性，推动思想更加解放，措施更加得力，制度更加完善，作风更加务实，切实达到党员干部受教育、科学发展上水平、人民群众得实惠的目的。通过调查问卷数据统计得出，L市地方政府在其行政文化生态环境下群众对地方政府执政能力并不是特别满意的，L市地方政府应通过出台和完善更多的利民政策和法律法规，积极引导行政人员的价值观念等措施，推动行政文化的构建与发展。

一、L市行政生态系统的优化基础

行政生态系统有两个部分组成，即行政系统和环境。前者主要是指行政人员和组织机构，所有行政系统都是一个独立运行的生态个体，它具有思维、观念、诉求、逻辑等，会对外部环境变化和影响作出灵活应对和调整。行政环境是指行政系统所处的环境系统，是所有与行政行为有关的主客观因素的综合。行政系统和行政环境之间保持密切的联系，彼此之间始终在发生物质、能量、信息的转化关系，以保证行政生态系统正常运转。但是，行政环境并不是一成不变的，而是处于动态变化当中，一般来说其变化要比行政系统更快。因此，行政环境与行政系统之间总会不断发生各种冲突，给行政生态系统带来各种冲击。如果不能正确处理好二者之间的关系，就会导致社会政局动乱和社会秩序混乱，直接危及社会经济健康发展。只有保证行政系统与行政环境相一致，才能够最大程度发挥行政系统的作用，因此要全面监测行政环境的变化并及时作出调整，保证政治生态系统平衡。对于市来说，在大力开展和谐社会建设的今天，如何促进行政生态系统平稳发展具有十分重要的现实意义。

第六章结语

本论文以L市为例，立足于其经济社会发展的实际，从行政文化的几个构成要素入手，对于行政文化与生态环境之间的关系进行了理论与实证的分析。本文在注重联系社会历史背景的条件下，研究了行政文化所具有的特征，通过对目前国内行政文化的现状、形成原因和发展纲领的研究，分析了目前L市地方政府行政文化的特征和社会发展面临的一些问题。认为目前市的行政文化是社会发展阶段的折射。在这一时期，古老与新兴相融合，既折射出当今公共事业的市场定位，又呈现出古老文化的特色，这些都不利于行政制度的创新。特别通过对行政体系、行政制度方面存在不足的深入探讨，从某种角度说，对其含义的研究和社会发展中存在问题的剖析是为了提出解决的措施。本文在完整、全面的论证之后，针对市如何进行行政文化现代化的建设制定了必要的措施，既包括对当前形式困境的应急处理，也有系统化的长期战略。

本文对新形势下L市行政文化与生态环境之间的关系问题做了理论与实证研究，最终得出如下结论:

1.本文在对L市地方政府行政文化问题的研究成果上进行了更深一步的探讨，所采用的方法有：文献研究法、调查研究法等，并且结合比较分析法、访谈记录法等对其进行分类汇总，以L市地方政府在行政文化建设方面所存在的问题进行研究分析，综合当地实际情况，提出相应的解决对策。以期对如何改善该市的行政文化建设问题带来一定的帮助。

2.本文对L市行政文化建设的相关数据进行了研究和总结，结合上述方法进行全面探讨，利用层次分析法建立完整的行政文化制度体系，对于本文来说，这是一大创新之处。在对市地方政府行政文化建设的研究基础上，结合国内外的研究成果，找出在地方政府行政文化建设上，存在的共通性方法，这对中国的地方政府行政文化建设是有很大的帮助。在实际生活中，这种行政文化建设还需要通过不断的实践才可以得出结果，也才可以达到本文的写作目的。

参考文献（略）