地方重大决策中的社会稳定风险评估机制研究 ——以F水电站为例

【摘要】 重大决策和重大工程项目在实施过程中难以避免的会涉及到土地征用、房屋拆迁补偿、居民安置、国企和事业单位改制等问题，当政府与群众难以达成协调时极易引发社会矛盾。因此，政府在出台重大决策以及重大项目时不能只注重经济的增长而忽视了人民群众的承受能力，损害人民的切身利益，引起社会矛盾，造成社会冲突，成为社会不和谐的力量。因此政府的重大决策以及重大项目的出台有必要进行科学的社会稳定风险评估，这样可以从源头上预防，减少以及消除影响社会稳定的隐患。本文在总结前人研究成果的基础上，以F水电站社会稳定风险评估为切入点，通过运用地方重大决策的范围与运行机制等理论基础，结合F水电站项目这一特例，揭示了社会稳定风险评估在现实中的运作过程，分析了在社会稳定风险评估中政府和农民的角色地位，在此基础上总结出在社会稳定风险评估过程中可能出现的问题和因此产生的后果，最后为完善社会稳定风险评估提出了政策建议。 

第 1 章 导论

1.1  研究背景与研究问题

1.1.1  研究背景

中国自改革开放以来，经济高速迅猛发展，同时，中国社会进入转型发展的关键时期，结构转轨，体制转型，城市化进程发展加快。经济的迅速发展导致地方上地方政府不断加大对项目的投资力度，大力开发各种项目，全国的在建工程项目基数也不断增加。但是在社会转型的过程中又易于使各种社会矛盾积聚与激化。2000 年以来，因人民内部矛盾引发的上访、集会、游行、示威等群体性事件在中国频繁的发生，从 1993 年至 2003 年期间，中国群体性事件数量已由 1万起激增加到6万起之多，参与人数也由约73万人增加到约307万人。近几年群体性事件的数量更是有增无减，规模日益扩大，表现方式更具暴力性。据中国社会科学院报告，群体性事件涉及的社会冲突主要围绕征地拆迁、劳资关系和环境保护三大问题，征地拆迁引发的群体性事件占50%左右，环境污染加上劳资关系问题导致的群体事件占到 30%左右，其他的约占 20%左右，环境保护问题日益成为社会问题。

最近引起广泛关注的 2012 年昆明对二甲苯项目（昆明 PX 项目）决定把中石油炼油项目设在在云南安宁市草铺工业园区。中石油的炼油项目每年产量可达到 1000 万吨，云南 2012 年成品油的消费量就已经超过 1000 万吨，因此该项目能够在一定程度上解决西南地区特别是云南成品油运输距离大、成本高的问题。该项目的可行性研究报告于 2013 年 1 月就已经获得了国家的核准。但是却一直未正式对外公布该项目的具体情况，昆明市政府表示有关方面就有关项目进行了大量深入的研究咨询和科学论证，却没有透露在论证期间是否举行过听证会征询公众意见，只是说，项目得到了“国家、省各级部门、企业和社会各界的大力支持”。公众对此极为关注，在项目推进过程中由于政府的信息披露不充分，公众又缺乏参与渠道，公众的意见不能充分表达。导致在2013年5月4日，近3000名昆明市民聚集在昆明市中心的南屏广场，抗议即将在昆明安宁新建的PX炼油项目，最终昆明PX项目被搁浅。

1.2  文献综述与研究框架

1.2.1 文献综述

（1）国外研究综述

关于风险社会理论的研究和应用最早起源于 80、90 年代的德国，当时德国社会学家乌尔里希贝克出版了引起世界范围关注的一本书——《风险社会》。本论文研究选择了 20 世纪 90 年代以来西方最有代表性的风险和社会风险观点。1986 年，乌尔里希?贝克在他的风险社会理论中把风险定义为“风险是个指明自然终结和传统终结的概念。或者换句话说：在自然和传统失去它们的无限效力并依赖于人的决定的地方，才谈得上风险。风险概念表明人们创造了一种文明，以便使自己的决定将会造成的不可预见的后果具备可预见性，从而控制不可控制的事情，通过有意采取的预防性行动以及相应的制度化的措施战胜种种(发展带来的)副作用。”贝克的理论指出我们正处于从古典工业社会向风险社会的转变过程中，也就是说，我们正处在从传统现代性向反思现代性的转变过程中。并且这种转型是全球性的悄悄进行。斯科特?拉什和维尔德韦斯在《风险与文化》一书中提出在当代社会，由于科学技术的发展所带来的外部负效应所造成的风险可能已经有所降低，人们之所以认为风险加剧了，是因为人们的认知理解能力有了很大的进步。他们从文化的视角阐释了什么是自然风险、社会政治风险以及经济风险。吉登斯基于现代性来探究风险社会，当今社会面临着与以往不同的风险是源于全球化的发展以及科学技术的进步，它是现代性发展的产物。同时吉登斯也指出风险社会的两种属性，即“风险一方面将我们的注意力引向了我们所面对的各种风险——其中最大的风险是我们自己创造出来的——另一方面又使我们的注意力转向这些风险所伴生的各种机会。”

风险社会理论从生态风险角度，文化风险角度，主观与客观主义角度，风险问题的研究范式角度等召开研究。生态风险社会理论，代表性人物如贝克，认为风险是技术应用对环境造成的威胁；文化风险社会理论，即文化建构论。代表性人物如玛丽?道格拉斯、威尔德韦斯和斯科特?拉什，认为风险社会终将过去，风险文化时代即将到来；主观、客观主义风险社会理论根据风险的性质将风险社会研究划分为主观主义和客观主义两种视角。客观主义风险社会理论，代表人物如贝克、吉登斯、沃特?阿赫特贝格等，认为“风险社会不是一种可以选择或拒绝的选择。它产生于不考虑其后果的自发性现代化的势不可挡的运动中。”主观主义风险社会理论，代表人物如玛丽?道格拉斯和威尔德韦斯，认为风险社会是人们主观意识的产物。

第 2 章 地方重大决策与社会稳定风险：理论相关性问题分析

2.1  地方重大决策：范围与运行

2.1.1  地方重大决策的过程与机制

政府作为国家的管理机关，其职责之一就是行政决策。决策是“政府管理活动的首要环节和重要基础，任何一个国家确定以及实现其国家意志和国家利益都是要通过其政府的决策和决策的实施体现，政府决策关系到一个国家的的兴衰成败和群众的安危祸福。”政府决策并不是一开始就是完善的，科学的，是伴随着人类社会的政治发展而发展的。

政府的决策尤其是重大决策会改变原有的利益格局，打破原有的平衡协调关系，从而伴随着一定的社会风险。因此，政府的决策应该按照科学、民主、法制的规范化程序进行，使政府决策符合客观规律，符合实际情况。

过程是指事物发展所要经过的程序，机制原指机器的构造和运作原理，借指事物的内在工作方式。重大决策的过程与机制是指重大决策的作出所要经过的程序以及其产生的工作方式，包括有关构成部分的相互联系以及各种变化的相互关系，具体包括以下几个方面：

（1）提出重大决策议案。地方政府及其相关行政部门在有了重大决策的意向后，首先应该起草重大决策建议稿，并向地方政府的上级主管部门陈诉并报告，说明做出此项决策的理由以及决策的内容。

（2）调查研究。重大决策的地方政府承办单位应当对决策事项进行深入调查研究，搜集决策所需要的各类信息，并提出决策可行性方案。调查研究的对象包括与重大决策事项有关的政府职能部门，当地人大政协，与决策有关的企事业单位，专业领域内的专家学者，与决策的相关群众以及利益群体等。调查研究的内容包括所决策事项的运行条件，可能引发的问题以及解决问题的相应措施等。在调研结束后，，决策承办单位需要提交调查研究报告，并拟定多个可供选择的决策执行方案。

（3）公众参与。只有地方政府参与而没有公众参与的决策是片面的，在确定决策方案草案后，除了涉及到依法不能对外公布的信息外，重大决策方案草案应该通过各种有效方式对社会进行公布，就决策事项广泛征求社会公众的意见。决策承办部门可以通过听证会、民意调查或者走访的形式了解和搜集公众的意见和建议，并进行归纳和总结，撰写分析报告。

2.2  地方重大决策中的社会稳定风险问题

2.2.1  地方重大决策中的一般问题

自从改革开放以来，地方政府的决策机制逐步科学化和民主化，决策的质量也不断的提高，地方政府建立起重大决策的运行程序。但在现实的决策实例中，如前面提到的昆明对二甲苯项目的决策中就还存在着不少不容忽视的问题。

第一，决策程序虽然建立，但还不完善，不规范。科学的重大决策的运行机制包括提出重大决策议案、调查研究、公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定以及结果公布等环节。但在实际的情况中，如果昆明对二甲苯项目从提出到最终落实，都经过严格的决策程序，必然会造成决策的成本上升，延长决策时间。决策的各个环节没有被严格的一一执行甚至被忽略，没有经过严密的调查分析，没有经过专业的论证，没有动员广泛的公众参与等即进行决策，决策的随意性较大，由政府领导凭借经验甚至主观设想做出最终决策。

第二，决策的透明化程度不够，公众参与程度低。虽然政府的政务公开早就已经推行，从政府的决策的立项到决策的公布都应该以有效的方式公布于众，但给公众留下的印象就是最终通过报纸、电视、网络等知道决策的最终结果，其他环节却知之甚少。昆明市政府曾召开新闻发布会，表示昆明对二甲苯项目经过最严格审查审核，符合国家标准和要求，但这种“只见调查结果不见调查过程细节”的回应并未释疑，最后只向社会公共公布决策的最终结论。同时地方政府的重大决策会涉及到当地利益和资源的分配，公众参与程度低，有可能导致公众在不知情的情形下利益受到损害而在决策的具体执行过程中受到公众的阻力，甚至引发社会矛盾，造成社会冲突。在昆明市民得知昆明对二甲苯项目后即示威游行表示抗议。

第三，决策目标的合理性不够。为了提高政府部门的效能，对政府部门及其公职人员开展了绩效评估，绩效评估的主体是上级政府部门而不是广大的社会公众，这将导致政府领导集中于任期内的经济发展和建设项目上，大搞政绩工程和形象工程，忽视社会发展和环境的承受能力，忽视广大人民群众的承受能力。昆明对二甲苯项目建成后将拉动昆明乃至云南上千亿的国内生产总值，决策的制定更多的是考虑领导个人的政治资本和政治前途，以及为获取不正当的利益，决策目标不能合理做出，甚至出现相违背的情况。

第3章 地方重大决策中社会稳定风险评估：以F水电站为例...............16

3.1  社会稳定风险评估一般机制：以 F 水电站为例 ...............16

3.1.1  社会稳定风险评估的基本框架...........16

3.1.2  社会稳定风险评估的运行：以 F 水电站为例..............19

第4章 健全地方重大决策社会稳定风险评估机制的政策建议..........26

4.1  社会稳定风险评估机制：指标与要素................26

4.1.1  社会稳定风险评估机制的指标体系.........26

第5章 结论.................30

第 4 章 健全地方重大决策社会稳定风险评估机制的政策建议

4.1  社会稳定风险评估机制：指标与要素

4.1.1  社会稳定风险评估机制的指标体系

一份可靠的社会稳定风险评估报告的形成离不开科学、准确的指标体系的设置，结合F水电站社会稳定风险评估的评估内容，F水电站社会稳定风险评估的指标体系由宏观环境指标和微观的项目指标两部分构成。宏观环境指标由政治风险指标，经济风险指标，社会风险指标、态度价值观风险指标以及生态环境风险指标五个方面构成。

1、政治风险指标：主要由政府的廉洁状况、公众满意程度构成。政府的廉洁状况：一定时间内政府官员贪污腐败案件数量上升率，贪污腐败案涉案人数占政府行政人员的比例数；公众满意程度：一定时间内群体性事件数量（包括信访、游行、示威、静坐等）的上升率，一定时间内公众对政府部门的行政投诉数量上升率。

2、经济风险指标：主要包括当地经济总量、政府财政收入与支出、居民人均收入、贫富差距构成。

3、社会风险指标：主要由贫富差距、社会治安、突发事件和弱势群体指标构成。贫富差距：基尼系数，城乡居民人均纯收入比；社会治安：一定时期内每万人中发生的刑事犯罪案件数量和社会治安案件数量；突发事件发生率；弱势群体：农民工工资拖欠率。

4、态度价值观风险指标：公众参与公共事务的积极性。

5、生态环境风险指标：主要由环境污染率和生态破坏率构成。 微观的项目本身所涉及的指标主要从项目的社会性，可行性，可控性以及协调性来评估。

第 5 章 结论

我们知道经济在快速发展的时期，政府在选择经济增长与保障民生、  经济增长与保障社会成员基本权利之间，有时候确实处于“两难境地”。可能预期目标原是想解决某种社会矛盾，后果却造成另一种社会矛盾的增加。例如，为了保持经济的增长，政府加大当地的投资力度，上大量项目。政府的初衷本来是想迅速增加社会财富，提高群众的生活水平，但结果却是事与愿违，上的项目不仅没有给群众带来实惠，而且还影响了群众切身利益，给社会稳定埋下了极大风险的。这种偏离了发展目标、损害公众利益的经济增长项目就需要重新评估。

建立和推行重大事项社会稳定风险评估制度，可以确保决策的制定和项目的规划充分吸收群众意见，极大地降低了社会风险。可是要真正做到科学决策，能够切实的反映民意、传达民声，保障公众权益，社会稳定风险评估制度还需要进一步的改进和完善。

参考文献（略）