信息化视角下地方政府执行力研究

【摘要】 当前，世界格局正在发生着深刻的变化，集中体现在政治的多极化与民主化，经济的全球化与市场化，科技的信息化与网络化。尤其是在我国加入世贸组织之后，随着我国社会全面建设小康社会目标的实现，国家及各地方政府的挑战也越来越多。各地方政府之间既有合作，也有竞争，治理方式不断发生变革，需要不断提高综合实力。由此，如何更好地提升地方政府执行力，成为越来越多地方政府管理者与学者关注的焦点。地方政府执行力效果，直接反映着地方政府的执政能力，影响着地方政府的形象、公信力、凝聚力与感召力。执行力在国家法规政策执行、社会管理和公共服务等方面起到举足轻重的作用。本文将信息化视角下地方政府执行力问题作为研究重点，试图通过深入分析与探索，能得出一些结论，并给出相应建议。文章先理清选题基本涵义和特征，分析了建国以来地方政府执行力发展变迁，审视了信息化对地方政府执行力提升和实践所带来的机遇与挑战，探讨信息化对地方政府执行力要素的影响，剖析了信息化视角下地方政府执行力面临的困境及其产生的原因，借鉴国外运用信息化提升地方政府执行力的先进经验，结合我国地方政府实际情况，提出几点提升地方政府执行力的建议。主要内容如下：1.概述地方政府执行力的基本研究背景与意义，确定研究视角，对地方政府、执行力、信息化等基本概念作归纳综述。在研究背景上，地方政府信息化作为国家信息化的基础，直接影响国家竞争力水平和社会经济发展进程。近年来，随着传统行政模式的信息化升级、社会信息化普及和社会公众日益增多的信息需求，信息化逐渐成为推动地方政府执行力的重要条件和关键因素；在研究意义上，文章从现实层面、理论层面、政府发展、政务信息特性等不同层面和角度，阐述了研究意义；在研究方法上，文中综合运用了系统研究法、文献分析法、调查分析法、比较分析法等进行研究。2.从文章选题为出发点，阐述地方政府、执行力、信息化的基本涵义及特征，三者关系密切，相互促进、相互发展，进一步阐述信息化与地方政府执行力的内在关联性和价值体现。地方政府信息化是社会发展的必然选择，用新公共管理理论、信息化理论、治理理论作为研究信息化视角下提升地方政府执行力的理论基础。3.建国以来地方政府执行力发展变迁。随着时代变迁与社会生产力发展，我国地方政府执行力在不同时期表现出不同特征。按照时间维度从纵向角度划分，分析建国以来地方政府执行力发展变化，分别体现了集权式、市场化、信息化背景下推动地方政府执行力发展特征，对每个转折阶段的宏观背景、产生原因、运作特点与模式、取得的成效与存在的问题进行阐释，分析每个阶段特征的内在逻辑关系。4.对信息化视角下提升地方政府执行力面临的困境进行理论分析。信息化推动地方政府执行力发展，相应地对地方政府职能与执行要素产生一定的影响。在管理理念上，地方政府从“政府本位”价值取向到“社会本位”，从“管理”到“服务”的转变。通过对地方政府执行主体、执行方式、执行过程、执行环境等种种困境的分析，进一步阐述在信息化视角下地方政府在运作过程、制度环境、信息化广度与深度、日常维护等方面存在的问题，并分析产生的原因，与时俱进地发现问题、解决问题，为研究提升地方政府执行力的策略作铺垫。5.国外信息化建设对地方政府提升执行力的启示。国外许多国家已经在运用信息技术与信息网络改变政务管理，提升政府执行力方面取得了显著的效果，对信息化促进地方政府执行力提升案例进行经验借鉴。主要通过学习国外信息化建设的模式与运行机制，借鉴经验与方法，扬长避短，取其精华，从而对我国地方政府信息化提升执行力起到良好启示与促进作用。6.信息化视角下地方政府执行力提高的对策。针对上述问题，在正视社会客观现实与地方政府发展的基础上，对地方政府提升执行力策略与模式剖析。分别从宏观、中观、微观等几个方面提出几点可行的建议，从而论证选题的论点，并加以概括。通过在宏观上，对地方政府执行理念、执行主体、执行制度、执行信息、执行方式、执行环境等要素管理；在中观上，对地方政府信息发展策略、信息运行优势、部门职能范围、法律标准体系、统筹政府门户网站、拓展政务信息传播服务渠道、完善信息透明机制等方面进行实践分析；在微观上，明确市级地方政府执行力建设过程，整合执行信息资源、关注社会信息诉求。7.信息化视角下市级政府执行力建设过程。在制定策略的方法、方式、程序中调整，在执行因素的发展、环境、任务、审视与推广中控制，不断完善市级政府政务信息平台数字化、网络化、社会化建设，考虑如何优化市级政府信息化主体与服务对象的需求，推进服务型政府建设，为人民群众提供良好的公共信息服务，健全覆盖全民的公共信息服务平台体系，全面提升市级政府执行力。8.结论部分。从不同层面研究地方政府执行力，探索信息化视角下如何提升地方政府执行力提供理论支持和解决途径。地方政府是信息化建设的“推动者”，地方政府是社会的“治理者”，是社会发展中最大的“信息资源中心”，也是地方社会发展的“导航者”，地方政府是信息化的“实践者”。本选题在综合前人研究成果的基础上，将力求在以下三个方面有所创新和突破：第一，分别从纵向与横向进行比较。在纵向上，分析建国以来地方政府执行力不同发展阶段的明显特征，提出信息化对地方政府执行力影响的必然性与价值体现；在横向上，分别从地方政府价值取向、地方政府职能、地方政府执行要素等方面，分析信息化视角下执行力与其他环境下地方政府执行力的不同。第二，从正、反两方面阐述选题观点。一方面，信息化对地方政府执行力产生多元化的影响；另一方面，地方政府执行力对信息化发展也产生了积极的影响，提出地方政府执行力的价值与服务基本取向、构建信息服务平台模式等。第三，运用理论与实践相结合。采用静态与动态方法，分析信息化视角下地方政府信息管理与执行力相互作用关系。试图在国家管理意志、地方政府行政模式、公众群体信息需求三者中，提出一个较为完备、科学的提升地方政府执行力的有效途径，也将地方政府执行力和信息化管理政府对象的关系作进一步研究，为社会发展与地方政府管理、领导决策提供参考价值。 

第一章 绪论

一、研究背景及意义

（一）研究背景 

1.社会发展的引领

随着社会的进步与经济的发展，人类生产活动的社会化程度日益提高，科学技术水平呈现日新月异、突飞猛进的发展。全球一体化进程不断加快，信息化水平高低逐渐成为衡量国家现代化程度的重要指标之一。其中，地方政府信息化管理程度，既是现代社会文明进步的重要标志，又是一个国家获取新的竞争优势和可持续发展的关键因素。为此，不断提升地方政府执行力，改善地方政府形象成为凸显的问题。

我国各地方政府执行力的状况反映了一级政府整体行政效率及国家政策执行效果，也折射了公共部门在管理区域内领导管理理念、行政环境的变化。近年来，社会信息化程度不断提高，公共管理改革的呼声日益高涨，仅仅依靠地方政府内部或者自身局部调整是很难实现“人民满意的政府”。例如，随着社会网络化的发展，在政府管理中应用电子政府、商业中的电子商务、个人表达的微薄、微信朋友圈等各种网络社区的出现，需要一个表达或者共同的连接组合，形成社会发展的常态氛围。信息时代的发展过程有时是那么迅速与惊人，带来的社会影响变化也很出乎意料。尤其在信息化视角下，地方政府组织中应运而生的信息管理方式及运行机制，影响地方政府执行力的作用与价值，值得探索研究。

2.地方政府发展的需求

美国政策学者艾利森 (G.Alison)曾说过，“在政府工作中，为了实现政府政策的目标，计划确定只占10%，而其余的90%取决于有效的执行。”国家政策制定后，具体实施执行是地方政府。如果管理部门有效执行，将使公共政策不偏离原则；如果执行方式有利生产力发展，则促进社会进步；如果公共政策执行过程顺畅，带来执行结果的圆满。2009年，研究者对长株潭地区某个城市的39个地方政府办公信息化建设进行了调查，基本覆盖到该城市所辖的市、县、区等主要行政管理部门。调查结果表明，在被统计的22个单位内，只有36.36%(8/22)单位建立了办公自动化系统，其中还有一个单位基本不用，其余 63.64%的单位仍然停留在传统纸质办公。尽管单位内每人都配有电脑，但没有相互联网，部门之间沟通欠缺网络平台，电脑的作用仅限于起草文件、打印材料和网上浏览。有的单位会议通知至今仍然书写在黑板上，部门间的信息交换采用QQ或是通过U盘传送。凸显地方政府办公部门中总体缺乏统一的业务处理办公自动化系统，更加显现了部门办公的行政效率低、共同协作低等方面的问题，进而影响公共政策的发布与执行。

二、国内外研究现状综述

（一） 国外研究现状

对“执行力”这一课题研究发源于西方发达国家。因为早期的政治与行政二分后，对政府执行力的研究缘于传统行政学和政策科学研究积累之中，这一概念在政策执行、政策执行力、政治执行、行政能力、政府执行力等定义之中都见到其表述因素。

1996年，美国学者保罗·托马斯和大卫·伯恩发表《执行力》一书。在书中指出:“执行力是一系列行为和技术体系，从而使公司形成了一个独特的竞争优势。企业管理方面，执行力主要是指企业在企业战略规划过程中，执行的能力及技术体系日常运作。正如托马斯和伯恩提出，执行力是企业获取竞争力的关键。从此在学界出现了一个探讨企业执行的“小风潮”，随着执行力在管理过程中凸显，政治学和行政管理的学者们将目光从企业执行力移至政府执行力关注。对这一选题初次收集资料书籍研究时涉及领域有“企业执行力”、“军队执行力”、“城市执行力”，甚至有“黑社会执行力”，从总体来看都是对组织的管理效果与程度研究的一种体现。关于“执行”概念的解释，拉里?博西迪和拉姆?查兰在《执行——如何完成任务的学问》书中写到：“从最基本的意义来说，执行是根据实际操作的实用性和漏洞系统化处理的方式”。随着社会经济的发展，执行力在经济、政治、社会、文化等领域渗透，并不断被赋予新的内涵。

执行力在政府领域的研究起步晚于企业领域的执行力研究，主要由美国联邦政府为了实现项目来创造更多工作机会，实施“奥克兰计划”开始随访研究，随后相关的研究成果出版，引发了学术界对执行问题的研究，催生了“执行运动”兴起，专家学者们写下了大量的论著，重点对政策执行的研究理论模型和途径进行探索。其中学者代表观点：(1) 科恩认为组织是有机体、人不可能完全控制；(2) 赫伯特?西蒙对现实要素的分析，即使再精细也不可能达到穷尽。卢瑟?吉利克认为即使能够穷尽，当要把完整的一件工作细细地分解为一些明显的组成部分时，可能会出现核心设计，操作关系，与失去严谨的思想的危险；(3) 博兰伊，奥尔戈曼认为行动并不出现在一种社会-经济真空中。它们根植于一种社会—经济结构、动态机制、制度和网络趋势。

第二章   信息化视角下地方政府执行力的理论基础

一、基本概念释义

（一）信息化

1.信息化的内涵与发展演变

信息化促进国家政治、经济、科技、文化等领域迅速发展，管理方式发生巨大的变化。在信息革命的历史潮流中，党和国家把信息化作为社会经济发展的重要标志。信息化奠基人美国学者克劳德·香农，将信息定为“用来减少或消除不确定性的东西”。日常生活中一时一刻都离不开信息，信息与人类息息相关，至今没一个关于“信息”普遍适用的定义。

关于“信息化(Informatization)”一词最早源于1963年，日本学者在题为《论信息产业》的文章中提出：“信息化是指通讯现代化、计算机化和行为合理化的总称（Tadao Umesao，1963）”。其中“行为合理化”是指人类按公认的合理准则与规范进行的过程；“通讯现代化”是指基于社会活动中，以现代通信技术为基础进行信息交流的过程；“计算机化”是社会组织之间或团队之间，广泛采用先进计算机技术和设备管理，信息的产生、存储、处理(或控制)、传递等的过程。这篇文章发表引起了学术界、政界、企业界、新闻界的广泛讨论。同时，著名社会学家曼纽尔·卡斯特（Manuel Castelle），花费15年时间撰写了信息时代三部曲，即《网络社会的崛起》、《认同的力量》、《千禧终结》，是继马克思、韦伯后伟大的社会学家。在著作中阐述了信息化的重要性，信息时代打破了原始部落人的感官失衡的进程，促进了对信息化研究的发展。

社会产业发展演进，信息化提升执行力也是从社会产业结构演变的角度提出来的（如图2.1所示），社会转变由从物质生产占主导地位向产业占主导地位过渡。20世纪60年代提出“信息化概念”，70年代后期西方国家普遍使用。传统行政程序分化升级，伴随着信息产业兴起的推动与公众办事需求的驱动，成为战略新兴信息产业，在政府部门与市场经济“双引擎”的推动下成功发展，顺利提升地方政府执行力。专家学者们则从不同角度讨论信息化概念。如，从信息技术的推广应用方面、从信息资源开发利用方面、从信息产业的成长和发展等方面入手讨论信息化发展。

二、信息化视角下地方政府执行力的理论依据

（一）新公共管理理论

1.新公共管理理论的提出

20世纪80 年代末，西方著名社会学家胡德在其著作《一种普适的公共管理模式》中提出了“新公共管理”理论，第一次提出区别传统管理理论本质不同的 “新公共管理”思想。强调公共行政管理内部实行技术专业化，不仅是对公共部门的改革，同时也表明了公共部门与政府及社会的关系正在发生某种转变。在公共管理部门实践和社会科学发展的内力推动下，实现了行政管理和治理方式的根本性、方向性的转变。在一个综合市场机制、政府科层制体系中，社会自治机制提供公共产品与公共服务的新体制逐渐形成，这是对政府管理的创新，服务创新理论就是新公共管理理论。“新公共管理”理论在西方通常被称为一场追求“经济、效率和效益”目标的政府管理改革运动，该理论对地方政府信息化具有重要借鉴意义。

法国启蒙思想家伏尔泰、孟德斯鸠、卢梭、狄德罗等这些古典哲学家和经济学家很早就发现，自然、社会和经济是建立在自然秩序基础上的。亚当·斯密论证了“个体追求自身利益是人类一切活动的基础，是人类的本能要求”。权力过分集中的传统体制影响地方政府建立与发展良好的市场秩序。市场经济秩序有内生性，这种特性决定了政府对市场经济的管理应以市场经济的内在规律为基础，政府管理市场所形成的制度和法律必须符合社会成员的共同利益要求。地方政府的宏观调控与微观管理在信息化时代更需要细化，起到全面性调节作用。只有有序的市场经济体制管理，才能实现资源优化配置和社会发展的繁荣富强。

第三章   建国以来地方政府执行力发展变迁..............61

一、建国初期集权式地方政府执行力.........61

（一）领袖式制定政策方式........61

（二）家长式分配资源形式.................62

第四章   信息化视角下地方政府执行力困境的分析.................80

一、地方政府执行主体的困境.............80

（一）政府机构臃肿...............80

（二）地方保护主义..........81

第五章   国外信息化建设对地方政府提升执行力的启示...........108

一、从法制走向自律——美国.........108

二、从政府调控到共同调控——法国、新加坡......110

第七章 信息化视角下市级政府执行力建设过程

一、市级政府信息化管理策略制定

（一）在制定方法上遵循因地制宜原则 

第一，执行者与目标群体。

执行者试图改变目标群体的观念和行为，影响实现政策目标，目标群体或是积极配合，或是抗令不行，对执行主体形成反作用力。决策者提高执行力，既要考虑利益矛盾的处理，又要达到较好的执行管理效果，必须系统地调查研究，科学、合理的制定策略，也是保证地方政府执行力高效管理的前提条件。因此，在市级地方政府制定管理策略过程中，要弄清政策的制定者、执行者和目标群体三个相互联系的政策实体关系。

第二，制定者与执行者。

信息化视角下，市级地方政府公共组织遵循国家的法律和政策，因地制宜制定管理策略。任何单位，任何政府部门实施有效的管理必须制定相应管理策略，，科学的管理策略是组织行动目标和方向。制定者影响或控制执行者执行政策，执行者或是积极执行，或是歪曲执行、附加执行，对政策执行者形成反作用力。其中采用执行方式也是制定者要与时俱进调整考虑的策略，尤其重视信息化程序实施中执行者的反馈信息的处理。

第三，制定者与目标群体。

制定的社会政策也可直接作用于目标群体，目标群体根据社会政策对其利益的损益程度，作出接受或者不接受的反应，再把这种反应信息反馈给制定者，这种影响可以是由强制性手段执行，也可能是由非强制性手段执行，也可能是这两种手段共同作用的结果。特别是在强制性手段“过剩”的情况下，强调非强制性手段及其作用的积极效果。信息化视角下，市级地方政府管理流程中融合了非强制手段，减少人为性操作。

结论

随着时代的变迁与技术的更新，社会不断向前发展。伴随着社会发展的引领、地方政府发展的需求、公众信息需求的驱动、国家对信息化的日益重视，研究如何提升地方政府执行力，不管是在现实层面,理论层面，还是发展层面,以及政务信息特性方面都有深远的意义。

本课题对地方政府执行力的理论基础、存在问题、信息化发展、执行力要素、地方政府管理职能转变和执行理念等方面进行了全面的剖析，探索信息化视角下如何提升地方政府执行力提供理论支持和解决途径。

1.地方政府是信息化建设的“推动者”。

无论是内力，还是外力的推动；无论是自上而下，还是自下而上；无论是官僚体制与网络治理的博弈，还是组织碎片化与平台化之间矛盾，一切的改变都是时代发展进步的产物。信息化是人类历史演变发展的必然选择和必然结果，是社会发展进步的表现，地方政府推动信息化发展，进一步解放和发展生产力,符合社会发展的需要。“信息化是地方政府实现现代社会行政的羽翼”，也成为越来越多人的共识。信息化推动地方政府执行力提升，必将为人类社会发展做出不可小觑的贡献。

2. 地方政府是社会的“治理者”。

在信息化视角下，地方政府的管理方式发生了很大改变。地方政府从“政府本位”到“社会本位”价值取向转变，从“管理型政府”到“服务型政府”转变，对地方政府履行职能与执行要素产生影响，促使地方政府执行力得到明显提高。通过对地方政府执行困境与存在问题的分析，对信息适时准确的判断和把握，可以更有效的发挥地方政府职能。

参考文献（略）